政府在社會管理方面不是一個具體的行動者，而是要提供關(guān)于社會的法制結(jié)構(gòu)這一公共物品。從這個意義上講，政府的責(zé)任現(xiàn)在還遠遠未能充分地實現(xiàn)。不論是由于現(xiàn)代社會的發(fā)展階段，還是因為受市場經(jīng)濟的影響，抑或是基于政府主動選擇的結(jié)果，現(xiàn)代社會都要求形成完善的組織體系與治理體系。政府在社會管理中不應(yīng)糾纏于具體事務(wù)，面對每一個具體的公民和企業(yè)，而應(yīng)該放在善制的建設(shè)與完善上，并通過社會組織這一中介來實現(xiàn)對社會的管理。

現(xiàn)代社會組織體制的建立離不開完善的法制保障。當(dāng)前，對于現(xiàn)代社會組織體制而言具有關(guān)鍵性作用的與結(jié)社和社會組織相關(guān)的法律仍然是非常不完善的。

一 與現(xiàn)代社會組織體制有關(guān)的現(xiàn)有法律、法規(guī)

從結(jié)社角度而言，經(jīng)濟結(jié)社是實現(xiàn)最充分的，政治結(jié)社是限制最嚴格的，社會結(jié)社則處于中間狀態(tài)。經(jīng)濟類法律的主要目的和任務(wù)是保障公民實現(xiàn)經(jīng)濟自由，限制國家對經(jīng)濟的微觀介入，以及政府對經(jīng)濟的宏觀管理；政治類結(jié)社由于直接以政治訴求為目的而受到政治體制、國家體制的影響，處于被禁止的狀態(tài)；社會領(lǐng)域的結(jié)社主要是保障公民實現(xiàn)社會權(quán)利，由于全能政府、支配性政府以及泛政治化的影響，尤其是保障公民通過組織實現(xiàn)公民權(quán)利的結(jié)社自由在我國還是具有較強的政治性，因此社會結(jié)社仍然處于發(fā)展的初始階段，此結(jié)社的實現(xiàn)還遠遠不及。關(guān)于社會結(jié)社方面的專門法律、法規(guī)僅有《社會團體登記管理條例》《外國商會管理暫行規(guī)定》兩部行政法規(guī)。由于關(guān)于社會團體的規(guī)制較早，且基金會在很長一段時間內(nèi)都被當(dāng)作社會團體對待，民辦非企業(yè)單位一直到現(xiàn)在還未能有一個明晰的法律地位，因此關(guān)于社會組織的法律、法規(guī)除了《社會團體登記管理條例》《外國商會管理暫行規(guī)定》以外，僅有《工會法》《紅十字會法》《公益事業(yè)捐贈法》《民辦教育促進法》《基金會登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，其中，《工會法》《紅十字會法》更多的是強調(diào)其政治性、功能性而非社會組織性。其他法律的部分條款從一般意義上涉及了社會組織，如《民法通則》中關(guān)于法人的規(guī)定、《合同法》中關(guān)于贈與合同的規(guī)定、《企業(yè)所得稅法》中關(guān)于可以獲得稅收減免的社會組織的基本要件的規(guī)定。在這種情況下，作為執(zhí)行法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令事項的部門規(guī)章在規(guī)范社會組織方面起到了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，在我國由各個職能部門頒布、實施的部門規(guī)章中，關(guān)于社會團體的部門規(guī)章有100余條，關(guān)于基金會的部門規(guī)章有120余條，關(guān)于民辦非企業(yè)單位的部門規(guī)章有30余條。目前與結(jié)社和社會組織相關(guān)的法律主要存在的問題有四：一是，缺少一部關(guān)于結(jié)社的基本法律，亦缺少一部關(guān)于社會組織的基本法律。由于憲法的概括性和抽象性，要保障社會結(jié)社活動與社會組織權(quán)利就必須制定《結(jié)社法》和《非營利組織法》或《社會組織法》。雖然中共十三大確定了結(jié)社法起草這一重要的立法工作，民政部也接受委托從1988年開始起草了十一稿《結(jié)社法（草案）》，但由于各種原因，《結(jié)社法》的起草工作自1994年終止以來從未再次進入立法規(guī)劃之中。近年來，國務(wù)院相關(guān)部門和許多專家都提出起草《非營利組織法》《社會組織法》等建議。