中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策變遷中的國家政策敘事研究

　　本書嘗試通過引入政策敘事的概念對上述問題予以回應(yīng)和解答，也即政策相關(guān)主體通過政策敘事來突破認(rèn)知分歧并形成共識。政策敘事是在充滿了復(fù)雜性、不確定性的政策環(huán)境當(dāng)中，為了確保和維持政策得以順暢實施，政策相關(guān)主體講述的一系列故事或闡述行為。國家政策敘事就是包含國家意圖的特定敘事形式，國家通過對特定政策內(nèi)容的挑選和組織來界定政策問題、提出政策方案，并在這一過程中傳遞意義和價值。國家政策敘事能夠在政策變遷過程中起到彌合由變革帶來的“裂痕”與“不適”的作用，化解政策認(rèn)知分歧并促成政策共識。一般地，政策敘事由故事背景（ setting/context）、故事情節(jié)（ plot）、故事角色（ actor）、故事寓意（ moral）和因果機(jī)制（ causal mechanism）等要素構(gòu)成，其中，故事角色和故事寓意是必不可少的。政策敘事具有意向性、語境性、隱蔽性、歷史承接性、表意相對性。現(xiàn)實中，政策敘事有著多種形式，會通過多方面介入政策全過程當(dāng)中。不同政策相關(guān)主體開展政策敘事的形式包括政策問題建構(gòu)、社會媒體宣傳、開展政策論證、影響政策執(zhí)行和主導(dǎo)政策評估?，F(xiàn)代國家的政策敘事具有建構(gòu)集體記憶、助推社會動員、凝聚政策認(rèn)同和提升政府合法性的多重功能。政策變遷過程中的政策敘事其實是指向政策共識的一種過程，也即政策相關(guān)主體通過故事講述的方式，在社會中促成關(guān)于政策信念的最大范圍內(nèi)共識。與傳統(tǒng)有關(guān)政策共識實現(xiàn)路徑的研究不同，政策敘事通過對事實認(rèn)知、政策程序、價值意義和政策擴(kuò)散的共識塑造，來促成行動共識、規(guī)則共識與價值共識 3個層面的政策共識。政策共識下的政策敘事過程包含：政策敘事主體在核心信念的基礎(chǔ)上建立聯(lián)盟并對外展開話語宣稱；政策敘事聯(lián)盟圍繞政策核心議題建構(gòu)敘事體系并進(jìn)行彼此之間的敘事競爭；主流政策敘事贏得競爭之后促成政策共識。就政策變遷而言，透過對政策敘事的變化研究，我們能夠更好地把握政策變遷的基本內(nèi)涵特征，如政策主體所倡導(dǎo)的價值意義和政策信念的變化，也能夠幫助我們從更廣闊的視角來觀察政策變遷的外在表現(xiàn)形式，尤其是那些為政策相關(guān)主體所運(yùn)用的敘事策略調(diào)整。政策變遷中，政策敘事結(jié)構(gòu)包括話語對象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運(yùn)用 4個方面，政策敘事能夠在促成社會共識的基礎(chǔ)之上推動政策發(fā)展與變遷。當(dāng)然，這一政策敘事結(jié)構(gòu)框架也適用于對國家政策敘事的分析。本書通過對歷史研究文獻(xiàn)和重要黨政報刊資料進(jìn)行梳理，運(yùn)用結(jié)構(gòu)主義敘事分析和內(nèi)容分析法，展現(xiàn)國家在政策變遷過程中的政策敘事調(diào)整。改革開放前，我國農(nóng)業(yè)集體化時期，國家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”的政策敘事體系。新中國成立后，國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在社會主義革命和建設(shè)時期進(jìn)行了頻繁調(diào)整，完成了由個人所有的“個體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局向集體所有的“集體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局轉(zhuǎn)變。對此，從話語對象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運(yùn)用 4個方面考察這一時期國家的政策敘事，可以看到，國家建構(gòu)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”政策敘事體系。其中，國家政策敘事選擇了農(nóng)民階級和地主階級作為話語對象，分別賦予他們“弱者”與“壞人”角色；政策議題集中在了農(nóng)業(yè)合作社的優(yōu)越性及其效益“釋放”；政策信念方面則建立了關(guān)于農(nóng)村土地的“集體產(chǎn)權(quán)”觀念；敘事策略方面國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有制和私有制進(jìn)行了“成本 -收益”計算與矛盾修飾。改革開放后，我國農(nóng)地三權(quán)分置改革時期，國家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場中心”的政策敘事體系。 20世紀(jì) 70年代末，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離， 2014年國家提出要實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置。對此，本書在政策變遷敘事結(jié)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上，建立了 11個二級操作化定義。采用內(nèi)容分析法，借用 Nvivo11分析工具，對 1979 — 2018年《人民日報》的相關(guān)報道文本進(jìn)行了等距抽樣和內(nèi)容分析，考察并呈現(xiàn)了“市場中心”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事體系的特征。結(jié)果顯示，國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場中心”政策敘事中，話語對象聚焦于新興農(nóng)地經(jīng)營主體；政策議題則呈現(xiàn)出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能多元化的特征；政策信念也開始更加注重“效率和權(quán)利”對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實踐的重要意義；敘事策略也不再僅強(qiáng)調(diào)家庭生產(chǎn)，而是更加注重市場和民生取向。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的時期，國家政策敘事都為推動政策變遷、幫助并促進(jìn)農(nóng)民群體認(rèn)知轉(zhuǎn)變和穩(wěn)定政策落實奠定了基礎(chǔ)。通過對改革開放前后國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的分析可以得出，隨著國家政策的變遷，國家政策敘事在不同層面的敘事結(jié)構(gòu)和內(nèi)容也與之保持同步。當(dāng)發(fā)生重大制度變遷時，政策敘事就需要完成“系統(tǒng)性”轉(zhuǎn)換，包括話語對象、政策議題、政策信念和敘事策略等；當(dāng)不涉及核心價值觀或政策信念的根本變化時，政策敘事一般會進(jìn)行溫和式或漸進(jìn)性調(diào)試。而且，不同體制下國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的敘事風(fēng)格、敘事內(nèi)容等特征也有所差別。此外，政策敘事轉(zhuǎn)換中的政策信念層次、前后政策敘事關(guān)系及與當(dāng)前法律制度的關(guān)系也會給政策變遷帶來或正面或負(fù)面的影響。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事下，人們基本形成了與政策敘事特征相關(guān)的政策認(rèn)知和行為選擇。當(dāng)前，我國正在推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革，但是其制度設(shè)計存在著許多模糊之處，導(dǎo)致人們出現(xiàn)認(rèn)知上的分歧和實踐方面的偏差。對此，國家需要進(jìn)一步強(qiáng)化“市場中心”政策敘事，以此來糾正各類偏差和誤區(qū)。本書創(chuàng)新之處體現(xiàn)在，拓寬我國公共政策領(lǐng)域的研究視閾、深化對宏觀層面國家政策敘事的認(rèn)識與研究、為國家新一輪農(nóng)地三權(quán)分置改革的順利推進(jìn)提供敘事建議。

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