公共政策制定與公民參與研究

　　公共政策制定中的公民參與研究是政治民主化進(jìn)程中一個(gè)重要的研究方面。近年來，政治民主化進(jìn)程逐漸加快，雖然國內(nèi)也陸續(xù)出了一些相當(dāng)優(yōu)秀的利用規(guī)范性研究方法做出的研究成果，但從研究趨勢上看，目前對該問題的研究卻隱隱出現(xiàn)了發(fā)展節(jié)奏變慢，難以向縱深拓進(jìn)的跡象。主要表現(xiàn)在如下方面：首先是研究者之間互相借鑒的現(xiàn)象多，真正有所創(chuàng)新的觀點(diǎn)和理論少。新意常常源于研究方法的革新和發(fā)展?；ハ嘟梃b的現(xiàn)象多，說明了在該問題的討論中存在著研究方法方面的困惑。第二是研究成果中“公說公有理，婆說婆有理”的現(xiàn)象層出不窮。這與定性結(jié)論多，定量結(jié)論少不無關(guān)系。第三是宏觀描述多，而微觀分析少。這與微觀分析方法尤其是量化分析比較匱乏息息相關(guān)。在公共政策實(shí)踐中，公民參與的動(dòng)機(jī)、程度、途徑、方法以及公民參與公共政策制定的績效等可以設(shè)立科學(xué)的、與實(shí)際相吻合的數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行量化評價(jià)。正是基于這種認(rèn)識(shí)，為了增強(qiáng)對公共政策制定中公民參與問題研究的科學(xué)性、規(guī)范性和可靠性，本論文另辟蹊徑，從研究方法的革新入手，在量化層面上對我國地方政府公共政策制定中的公民參與問題展開討論。目的在于從紛繁復(fù)雜的公共政策現(xiàn)象中抽象出能夠準(zhǔn)確反映政策規(guī)律的數(shù)學(xué)模型，并通過對數(shù)學(xué)模型的進(jìn)一步研究，獲得其它研究尚未涉足的、經(jīng)由數(shù)學(xué)方法推導(dǎo)而來的、并能夠經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的正確結(jié)論。以有利于推動(dòng)該問題的研究向縱深發(fā)展，并對目前國內(nèi)政治學(xué)研究方法的革新盡一份微薄之力。實(shí)證研究是解決現(xiàn)實(shí)問題的較好研究方法之一。因此本文所進(jìn)行的研究建立在實(shí)地調(diào)查、問卷調(diào)查和文獻(xiàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上。其中實(shí)地調(diào)查涉足六個(gè)省、市、自治區(qū)，5000份問卷調(diào)查結(jié)果則來自于全國除港澳臺(tái)之外的三十一個(gè)省、市、自治區(qū)。案例分析是經(jīng)驗(yàn)研究的一種特殊形式。有鑒于此，本文在研究中也適當(dāng)采用了案例分析的方法。利用上述研究方法集中討論了以下四個(gè)模塊的問題。*模塊是公共政策制定中公民參與的理論背景、現(xiàn)實(shí)背景和功能研究。人民主權(quán)思想，公共選擇理論，治理理論以及其它相關(guān)理論等構(gòu)成了擴(kuò)大公共政策制定中公民有序參與的理論背景。近年來的政府職能轉(zhuǎn)變拓展了公民參與政策制定的現(xiàn)實(shí)空間；經(jīng)濟(jì)全球化為公民參與政策制定提供了新的組織基礎(chǔ)；市場經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)了公民參與政策制定的權(quán)利意識(shí)；文化程度的提高影響了公民對于政策制定的關(guān)注度和參與政策制定的能力；信息技術(shù)的發(fā)展提供了公民參與政策制定的便捷互動(dòng)條件。公民參與具有非線性功能。這種功能主要表現(xiàn)在促進(jìn)政策制定科學(xué)化、提高政策合法性以及促進(jìn)公民監(jiān)督的過程中。由于公民參與的功能是非線性的，所以在一定條件下，公民參與是有益的，但超過了一定條件，公民參與反而是無益的或有害的。第二模塊是公民對于參與公共政策制定的認(rèn)知。通過構(gòu)建公民對于公共政策制定過程的關(guān)注度數(shù)學(xué)模型，可以清晰的勾勒出年齡、性別、學(xué)歷、年收入等政策變量在量化的意義上對關(guān)注度所產(chǎn)生影響。如，關(guān)注度隨年齡增長而變化的過程呈現(xiàn)類似拋物運(yùn)動(dòng)的規(guī)律；年收入與關(guān)注度之間存在低度的正相關(guān)關(guān)系；學(xué)歷每提高一個(gè)層次，公民對于公共政策制定過程的關(guān)注度就比相鄰較低的學(xué)歷層次群體約提高5.42%等。通過設(shè)立“親公共價(jià)值指數(shù)”，可以準(zhǔn)確地刻畫出不同身份的公民群體在參與動(dòng)機(jī)方面的區(qū)別。如，學(xué)歷與公民參與公共政策制定動(dòng)機(jī)的“親公共價(jià)值指數(shù)”正相關(guān)，學(xué)歷越高，參與公共政策制定動(dòng)機(jī)的“親公共價(jià)值指數(shù)”就越高，學(xué)歷每提高一個(gè)層次，“親公共價(jià)值指數(shù)”就平均大約提高6.36%；參與動(dòng)機(jī)與政治制度的干預(yù)正相關(guān)，參與動(dòng)機(jī)接受政治制度的干預(yù)越多，越容易激發(fā)公民參與公共政策制定的積極性等。第三模塊是公民參與政策制定的宏觀形態(tài)研究。我國公民在公共政策制定中的參與程度指數(shù)為34.15%，意味著我國公民在公共政策制定中的參與程度處于嚴(yán)重的參與不足狀態(tài)。公民的政策職能結(jié)構(gòu)偏好提示，擴(kuò)大我國公共政策制定中的公民有序參與，應(yīng)以利益型參與和責(zé)任型參與為先導(dǎo)。參與人數(shù)和參與次數(shù)之間的二次曲線關(guān)系說明，參與次數(shù)的變化對參與人數(shù)產(chǎn)生的影響具有非均等性。公民對于公共政策的關(guān)注程度和參與程度之間存在明顯的剪刀差現(xiàn)象。表現(xiàn)在對于中央政策和省政策，公民關(guān)注程度高，但參與程度低；對于縣政策和鄉(xiāng)政策，公民關(guān)注程度低，但參與程度高；擴(kuò)大政策制定中公民的有序參與，對于不同級(jí)別的政府政策應(yīng)該區(qū)別對待，即對于中央和省政策，應(yīng)該著重促進(jìn)公民的參與程度，對于縣、鄉(xiāng)政策，應(yīng)該著重提高公民的關(guān)注程度。第四模塊是公民參與的微觀形態(tài)研究。公民參與公共政策制定的方法和途徑應(yīng)該加以區(qū)分。參與方法屬于內(nèi)源性的行為選擇，而不是外源性的制度設(shè)計(jì)。參與途徑屬于外源性的制度設(shè)計(jì)，而不是內(nèi)源性的行為選擇。在參與方法上，公民更希望通過自主的直接行為來參與公共政策制定。在參與途徑上，文化程度與公民參與途徑的偏好之間既存在著線性關(guān)系，也存在著非線性關(guān)系。利用本文建立的“參與率”、“無效率”、“顯效率”和“有效率”等四項(xiàng)指標(biāo)，可以反映出公共政策制定過程中公民參與績效的大致水平。利用本文建立的“公民參與績效對稱指數(shù)”，可以清晰的發(fā)現(xiàn)，文化程度每降低一個(gè)層次，公民參與績效對稱指數(shù)就平均提高大約5.35％。低文化程度公民群體的參與績效對稱指數(shù)很高，意味著該群體在參與績效上的被剝奪感較強(qiáng)。對于低文化程度的公民群體，必須采取一些積極措施來消除這種相對被剝奪感，才能實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定過程中的和諧與公正。

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