進入18世紀中期,清代國家疆域范圍、人口規(guī)模迅速擴大,但與此同時整個官僚行政體制卻沒有相應的擴張。“有限規(guī)模的州縣地方政與治理與控制壓力不斷增加”之間的矛盾,促使清代統(tǒng)治中后期的州縣地方政府不斷改變行政策略與方式,通過“非法”下向分權、行政司法化及改變制度化治理為動態(tài)控制等途徑,繼續(xù)保持著對廣闊鄉(xiāng)村社會的控制力度并取得了顯著成效。2.在清代地方行政運作過程中,處于最底層級的州縣地方政府作為聯接傳統(tǒng)國家與鄉(xiāng)村社會的“中介”,一方面需要按照以成文法、公文流轉為基礎的傳統(tǒng)國家官僚行政制度的要求,將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會呈散發(fā)、瑣碎狀態(tài)的日常生活場景轉化為正式的、可被整個官僚行政系統(tǒng)接收的行政公文,從而進入正式的行政文書流轉流程之中;而另一方面,則又需要將朝廷統(tǒng)一頒布的成文律令、政令轉化為能夠適應鄉(xiāng)村日常社會的施政措施與行為規(guī)范,從而因地制宜地進行有效治理與控制。由此而論,在清代州縣地方行政過程中“文字”閱讀、書寫能力本身實際即能夠被轉換為“一種特殊行政技術”。而正是借助這種文字行政技術的運用,傳統(tǒng)國家能夠依靠科舉出身、“非專業(yè)化”的行政官員進行有效的基層治理與鄉(xiāng)村控制。