行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用：以重慶市北碚區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)為樣本

　　這本《行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用：以重慶市北碚區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)為樣本》共分十章，其基本的寫(xiě)作思路是闡明本課題的研究在理論和實(shí)務(wù)上的重要意義，明確哪些研究手段和方法可以完成本課題的研究任務(wù)，對(duì)目前行政指導(dǎo)的基本理論成果進(jìn)行總結(jié)，既可以作為本課題研究的理論基礎(chǔ)，也為本課題的研究確定方向。隨后，對(duì)作為本課題研究樣本的重慶市北碚區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)的基本情況、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。針對(duì)行政指導(dǎo)在實(shí)務(wù)上的理解和運(yùn)用的偏差，分章研究什么是行政指導(dǎo)，行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法的關(guān)系，我國(guó)目前的行政執(zhí)法現(xiàn)狀及其運(yùn)用行政指導(dǎo)的重要性，進(jìn)而具體闡述行政機(jī)關(guān)全面推行行政指導(dǎo)的基本目的、需要遵守的法律原則，行政指導(dǎo)設(shè)定中的法律問(wèn)題、哪些主體可以以及如何實(shí)施行政指導(dǎo)，以及行政指導(dǎo)實(shí)施的程序問(wèn)題。最后針對(duì)行政指導(dǎo)行為實(shí)施可能導(dǎo)致的損害研究討論其監(jiān)督、復(fù)議、訴訟以及賠償、補(bǔ)償問(wèn)題。下面就各章的主要內(nèi)容做簡(jiǎn)要敘述。第一章緒論。提出行政指導(dǎo)或非正式行政活動(dòng)的概念起源于日本和英美國(guó)家的行政職務(wù)，并逐漸獲得理論研究的重視。尤其在日本，行政指導(dǎo)對(duì)其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展發(fā)揮了重大作用。我國(guó)在新中國(guó)建立以后也出現(xiàn)了類(lèi)似行政指導(dǎo)的規(guī)定和行政實(shí)務(wù)操作行為。但是多年來(lái)行政指導(dǎo)受諸多因素的影響在我國(guó)的發(fā)展相對(duì)遲緩。加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)在實(shí)務(wù)上運(yùn)用的研究不但對(duì)于具體行政執(zhí)法活動(dòng)，而且對(duì)于我國(guó)行政指導(dǎo)理論的發(fā)展都有非常重要的意義。本課題的研究主要采取法規(guī)范分析、典型案例分析、文獻(xiàn)比較分析等研究方法。而國(guó)內(nèi)外已有的對(duì)行政指導(dǎo)的研究成果以及我國(guó)一些地方實(shí)務(wù)上對(duì)行政指導(dǎo)工作的試點(diǎn)，為本課題的研究打下了基礎(chǔ)也指明了方向。第二章重慶北碚區(qū)行政指導(dǎo)實(shí)證分析。重慶北碚區(qū)在其區(qū)政府和區(qū)紀(jì)委的牽頭下分階段地推行行政指導(dǎo)工作，并已經(jīng)被重慶市人民政府指定為全市唯一全面推行行政指導(dǎo)工作的試點(diǎn)區(qū)。本課題以該區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)工作為樣本，對(duì)其若干實(shí)施行政指導(dǎo)的典型案例進(jìn)行了仔細(xì)分析，總結(jié)出行政指導(dǎo)的實(shí)施有利于和諧行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系、提高公務(wù)員執(zhí)法技術(shù)等優(yōu)點(diǎn)，也提出了行政指導(dǎo)工作中普遍存在的行政指導(dǎo)的邊界、行政指導(dǎo)和傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段的關(guān)系等問(wèn)題，作為下文研究的對(duì)象。第三章什么是行政指導(dǎo)。主要結(jié)合已有的學(xué)術(shù)成果和對(duì)重慶市北碚區(qū)調(diào)研時(shí)所了解的情況及掌握的資料，對(duì)行政指導(dǎo)的基本內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。本課題克服了以往對(duì)行政指導(dǎo)的內(nèi)容只從理論上進(jìn)行推演的缺點(diǎn)，從行政執(zhí)法的實(shí)務(wù)出發(fā)，通過(guò)對(duì)行政指導(dǎo)概念、特點(diǎn)以及屬性等方面的深人細(xì)致的探討，突出行政指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)及其在具體行政工作中的運(yùn)用方式，將行政指導(dǎo)與其他行政行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，讓讀者尤其是執(zhí)法人員正確認(rèn)識(shí)、了解和掌握行政指導(dǎo)的基本內(nèi)涵。第四章行政執(zhí)法與行政指導(dǎo)。當(dāng)下行政法學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，為探討行政執(zhí)法與行政指導(dǎo)的關(guān)系以及行政指導(dǎo)是否能充分運(yùn)用到行政執(zhí)法中，本章先從分析行政執(zhí)法的最狹義說(shuō)、狹義說(shuō)、廣義說(shuō)和最廣義說(shuō)各自的涵義和特征人手，梳理出它們與行政指導(dǎo)的關(guān)系。然后通過(guò)分析具體的關(guān)于行政執(zhí)法的規(guī)范性文件，總結(jié)目前人們?cè)谌N情形下對(duì)行政執(zhí)法的界定、當(dāng)代行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)以及該趨勢(shì)下行政執(zhí)法的特征，明確本書(shū)對(duì)行政執(zhí)法涵義的界定。接著通過(guò)闡述國(guó)外行政指導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)行政指導(dǎo)的實(shí)施狀況，并加之對(duì)重慶市北碚區(qū)行政指導(dǎo)的各試點(diǎn)單位的實(shí)例分析，進(jìn)一步探討并總結(jié)本書(shū)界定的行政執(zhí)法與行政指導(dǎo)的關(guān)系，從而揭示行政指導(dǎo)對(duì)依法行政的法律依據(jù)、依法行政的主動(dòng)性、行政主體與相對(duì)人的關(guān)系、依法行政的關(guān)系以及行政技術(shù)與行政公開(kāi)的意義。最后論述行政執(zhí)法遁入行政指導(dǎo)的涵義、表現(xiàn)形式以及通過(guò)行政法基本原則的限制、程序控制、內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督進(jìn)行相應(yīng)的控制預(yù)防來(lái)警示和預(yù)防行政執(zhí)法遁人行政指導(dǎo)的危機(jī)。第五章行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析。選取近年來(lái)在國(guó)內(nèi)發(fā)生的上海釣魚(yú)執(zhí)法案、海南砒霜門(mén)案、河南開(kāi)胸驗(yàn)肺案以及食品安全事件，通過(guò)對(duì)這些影響重大的行政執(zhí)法案件的深入分析，總結(jié)目前我國(guó)的行政執(zhí)法主要存在的問(wèn)題，提出通過(guò)運(yùn)用行政指導(dǎo)等新型的行政方式提高行政執(zhí)法技術(shù)，改善行政執(zhí)法狀況的可能性和必要性。第六章行政指導(dǎo)的目的與法律原則。行政指導(dǎo)的目的和應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則對(duì)于行政指導(dǎo)的正確實(shí)施具有價(jià)值引導(dǎo)和合法性衡量的重要性。本章在解析行政指導(dǎo)目的理論基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)工商部門(mén)中行政指導(dǎo)運(yùn)用情況，采用實(shí)證分析方法，論述行政指導(dǎo)執(zhí)行法律規(guī)定內(nèi)容、彌補(bǔ)其他法律作用不足這兩個(gè)目的。同時(shí)，針對(duì)行政指導(dǎo)目的實(shí)踐中容易凸顯的問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)策略。隨后從行政指導(dǎo)行為的特征出發(fā)，分析行政指導(dǎo)原則存在的必要性，并概括行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循的合法、公開(kāi)公正、誠(chéng)實(shí)、信用、效率、便宜這六項(xiàng)基本原則。第七章行政指導(dǎo)的設(shè)定。本文所主張的行政指導(dǎo)的設(shè)定包含執(zhí)行性立法中的設(shè)定和創(chuàng)設(shè)性立法中的設(shè)定，所謂的執(zhí)行性設(shè)定是由上位法對(duì)該行政指導(dǎo)的類(lèi)型、方式、內(nèi)容等予以規(guī)定之后，下位法只能將其予以細(xì)化和具體化，不得超越上位法的規(guī)定；而創(chuàng)設(shè)性設(shè)定是在上位法沒(méi)有規(guī)定時(shí)，下位的法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件可以在其權(quán)限范圍內(nèi)予以第一次的創(chuàng)設(shè)行政指導(dǎo)。通過(guò)我國(guó)法律中對(duì)設(shè)定權(quán)限分配的法律條文分析，參考行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)模式，以及北碚區(qū)開(kāi)展行政指導(dǎo)的實(shí)例的分析總結(jié)之后，我們認(rèn)為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件都可以對(duì)行政指導(dǎo)予以設(shè)定，只需遵循“上創(chuàng)下規(guī)；上無(wú)，下先創(chuàng)；上后創(chuàng)，下主動(dòng)審查”的規(guī)則即可。第八章行政指導(dǎo)的實(shí)施主體。本章先論證了行政主體、行政指導(dǎo)的實(shí)施主體的基礎(chǔ)理論及二者之間的關(guān)系，旨在更好地界定行政指導(dǎo)的實(shí)施主體的范圍。隨后重點(diǎn)就行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)，結(jié)合了實(shí)例分析現(xiàn)今我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)的具體情況，并重點(diǎn)介紹幾個(gè)職能部門(mén)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和對(duì)重慶市北碚區(qū)的調(diào)研成果。最后分別就法律、法規(guī)授權(quán)的組織、受委托組織和實(shí)施行政指導(dǎo)的人員等問(wèn)題，結(jié)合有關(guān)行政法理論和行政實(shí)務(wù)分析他們實(shí)施行政指導(dǎo)的基本規(guī)則、法律責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題。第九章行政指導(dǎo)的程序。對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)的行為設(shè)置一定的程序性要求，通過(guò)程序規(guī)則對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行控制，既是依法行政的需要，又能夠保障行政指導(dǎo)目的的有效達(dá)成，還可以提高行政指導(dǎo)行為的效率。行政指導(dǎo)程序除應(yīng)遵循行政機(jī)關(guān)一般外部行為的要求之外，還特別應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政指導(dǎo)靈活、簡(jiǎn)便、高效等特點(diǎn)。本章著意于通過(guò)確定行政指導(dǎo)方的程序性義務(wù)以及被指導(dǎo)方的程序性權(quán)利來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為；在對(duì)行政指導(dǎo)程序的一般原則和具體制度進(jìn)行探討的基礎(chǔ)之上，將行政指導(dǎo)的程序分為簡(jiǎn)易程序和一般程序兩部分內(nèi)容；徒法不足以自行，行政指導(dǎo)程序控制行政權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益等功能的發(fā)揮，還需要對(duì)違反法定程序的行政指導(dǎo)行為設(shè)置一定的不利后果。不遵守法定程序?qū)?huì)導(dǎo)致行政指導(dǎo)行為的無(wú)效、可撤銷(xiāo)，而具有程序瑕疵的行政指導(dǎo)行為可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)正，使之合法化。第十章行政指導(dǎo)的監(jiān)督與救濟(jì)。行政指導(dǎo)在行為方式上具有廣泛性、靈活性及隱蔽性的特征，如果運(yùn)用不當(dāng)將會(huì)導(dǎo)致行政指導(dǎo)的異化、去法治化以及侵害行政相對(duì)人權(quán)益的情況出現(xiàn)。本章在對(duì)重慶市北碚區(qū)實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督的方式，包括行政主體的自我監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督，其中重點(diǎn)介紹了行政主體在自我監(jiān)督的過(guò)程中創(chuàng)新運(yùn)用行政指導(dǎo)重大項(xiàng)目審批制度、效果評(píng)估制度等監(jiān)督模式。對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范除進(jìn)行有效的監(jiān)督外，加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)也是行政指導(dǎo)法治化的重要組成部分。對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行救濟(jì)的途徑包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償和行政補(bǔ)償四種。我國(guó)目前的法律制度明確了復(fù)議和訴訟的范圍是具體行政行為，因此對(duì)行政指導(dǎo)這一行政事實(shí)行為的救濟(jì)存在制度上的障礙。本章在對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟的必要性分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議和訴訟程序，對(duì)將來(lái)的行政指導(dǎo)提起行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償和補(bǔ)償進(jìn)行了可行性的探討，并提出了可供參考的制度構(gòu)想?！缎姓笇?dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用：以重慶市北碚區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)為樣本》由陸偉明、周繼超主編。

　　陸偉明男，漢族，1975年8月生，上海市人，中國(guó)民主同盟盟員。1993年9月考入西南政法學(xué)院學(xué)習(xí)，2001年7月，西南政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生畢業(yè)，獲法學(xué)碩士學(xué)位，同年起留校，現(xiàn)為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生，并擔(dān)任國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究助理，《現(xiàn)代行政法學(xué)》編輯部負(fù)責(zé)人。主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)和非政府組織法治問(wèn)題。作為主要撰稿人參加并順利完成中國(guó)監(jiān)察部和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署國(guó)際合作項(xiàng)目《中國(guó)廉政建設(shè)》、國(guó)家社科基金項(xiàng)目《西部大開(kāi)發(fā)的法治保障研究》以及國(guó)務(wù)院法制辦委托項(xiàng)目《政府法制建設(shè)三十年》等多個(gè)國(guó)家重點(diǎn)課題的研究工作。在《行政法論叢》、《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》、《理論導(dǎo)刊》、等專(zhuān)業(yè)期刊發(fā)表論文三十余篇，合作出版《抽象行政行為司法審查研究》、《憲政與行政法治發(fā)展報(bào)告》、《法治政府建構(gòu)論——依法行政理論與實(shí)踐研究》等法學(xué)專(zhuān)著和《行政法學(xué)》、《案例行政法學(xué)》等法學(xué)教育核心教材。