中國(guó)政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理研究

　　從歷史的眼光來看，政府主權(quán)外債的舉借對(duì)一個(gè)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有極其重要的作用。政府主權(quán)外債作為外債舉借的一部分，可以緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金短缺的困難，推動(dòng)出口，擴(kuò)大投資，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)。同時(shí)應(yīng)看到，對(duì)外舉借主權(quán)外債具有兩面性，它既可能會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，也可能會(huì)帶來債務(wù)危機(jī)，危害國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。主權(quán)債務(wù)危機(jī)，猶如地震經(jīng)常發(fā)生。債務(wù)危機(jī)從20世紀(jì)70年代后期起開始困擾著許多發(fā)展中國(guó)家。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不斷深入，在過去50年中一直局限在新興國(guó)家的國(guó)際債務(wù)危機(jī)逐漸在部分發(fā)達(dá)國(guó)家中爆發(fā)，主權(quán)債務(wù)違約成為影響世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素。近期，在阿聯(lián)酋迪拜和希臘爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步升級(jí)為歐洲債務(wù)危機(jī)，這表明如何防范和化解政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)的要求不僅存在于發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此，甚至一些超級(jí)發(fā)達(dá)國(guó)家都會(huì)面臨主權(quán)外債償付困境。一些數(shù)據(jù)令人瞠目，例如，截至2009年11月底，美國(guó)公共債務(wù)首次突破12萬(wàn)億美元，政府債務(wù)總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的84.8％；而日本的國(guó)家債務(wù)總額截至2009財(cái)年（2010年3月底結(jié)束）年底，已增至882.9235萬(wàn)億日元（92.8日元約合1美元），再創(chuàng)歷史新高，已占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的229％，位列經(jīng)合組織所有成員國(guó)之首；此外，數(shù)據(jù)顯示截至2010年3月31日的財(cái)年當(dāng)中，英國(guó)財(cái)政赤字上升至近1530億英鎊，英國(guó)政府債務(wù)總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值68.7％，創(chuàng)“二戰(zhàn)”以來的最高紀(jì)錄。巨量債務(wù)問題已經(jīng)是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家容易受到攻擊的經(jīng)濟(jì)軟肋。人們不禁要問，為什么政府的債務(wù)規(guī)模這么大，這些政府還要繼續(xù)借款呢？筆者認(rèn)為，資金對(duì)于這些國(guó)家就像血液一樣寶貴，這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)需要不斷地輸血才能保證其經(jīng)濟(jì)命脈的延續(xù)，這就顯現(xiàn)出一些飲鳩止渴的蘊(yùn)意。主權(quán)外債是政府債務(wù)的重要組成部分，主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為一個(gè)全球重點(diǎn)關(guān)注的問題。從2008年爆發(fā)的金融危機(jī)到2009年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，從發(fā)展中國(guó)家到發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，使得許多專家有理由相信：如果當(dāng)前的希臘危機(jī)愈演愈烈，不排除引起第二輪金融危機(jī)的可能，并且，在全球范圍內(nèi)逐步累積的高債務(wù)水平或?qū)е孪麓胃蠓秶透顚哟蔚奈C(jī)。主權(quán)債務(wù)危機(jī)使得經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)務(wù)界達(dá)成共識(shí)，必須強(qiáng)化政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。筆者對(duì)比了20世紀(jì)以來世界范圍內(nèi)發(fā)生的主要的債務(wù)危機(jī)，發(fā)現(xiàn)政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理疏忽和外部沖擊是危機(jī)的主因。原國(guó)際貨幣基金組織（IMF）總裁首席經(jīng)濟(jì)顧問邁克·穆薩（Michael Mussa）針對(duì)阿根廷危機(jī)指出：主權(quán)外債拖欠使得一個(gè)有能力在國(guó)際資本市場(chǎng)籌集巨資的國(guó)家也會(huì)陷入無力償債的困境。實(shí)踐證明，政府財(cái)政政策、貨幣政策的執(zhí)行很多方面同政府主權(quán)外債管理有直接或間接的關(guān)系，正是由于政府沒有實(shí)施審慎的政府主權(quán)外債政策，沒有有效地控制、管理政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)才為引發(fā)債務(wù)金融危機(jī)埋下了伏筆。歷史和現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)的債務(wù)危機(jī)案例為我們提供了豐富的教科素材，同時(shí)證明如果一國(guó)政府沒有實(shí)施審慎的財(cái)政政策、貨幣政策，沒有有效地控制、管理公共債務(wù)，必然會(huì)產(chǎn)生引發(fā)危機(jī)的隱患。特別是發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)和近期債務(wù)危機(jī)的特點(diǎn)，為我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和借鑒啟示提供了較好的參考，筆者希望中國(guó)能從這些教訓(xùn)中得到必要的警示。債務(wù)危機(jī)使得冰島面臨國(guó)家破產(chǎn)，而國(guó)際貨幣基金組織出手解救；迪拜債務(wù)危機(jī)中，阿布扎比酋長(zhǎng)國(guó)以百億美元為其輸血救援；希臘債務(wù)危機(jī)，歐盟聯(lián)合國(guó)際貨幣基金組織積極開展救助。面對(duì)愈演愈烈的全球債務(wù)危機(jī)，人們不禁要思考，如果像中國(guó)這樣的大國(guó)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，誰(shuí)會(huì)來救贖呢？無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都有發(fā)展的要求，筆者相信，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)借用政府主權(quán)外債，以促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展。并且，鑒于我國(guó)改革開放以來借用長(zhǎng)期政府主權(quán)外債已逐漸進(jìn)人償債期，這促使我們必須越來越重視自身主權(quán)外債的風(fēng)險(xiǎn)管理，在全球化背景下對(duì)中國(guó)主權(quán)外債進(jìn)行科學(xué)管理，防范和化解金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全。從某種角度講，中國(guó)是發(fā)展中債務(wù)大國(guó)，并且具體國(guó)情與其他國(guó)家不同。一方面，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家還需要堅(jiān)持既定的政策，繼續(xù)借用并利用好政府主權(quán)外債，保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。另一方面，對(duì)中國(guó)政府主權(quán)外債的風(fēng)險(xiǎn)需要更加科學(xué)有效的管理。特別是在改革開放后陸續(xù)舉借的20～30年的長(zhǎng)期主權(quán)外債已經(jīng)逐漸到期，而地方債務(wù)還款問題仍然時(shí)有拖欠，老貸款還款困難導(dǎo)致的歷史累積風(fēng)險(xiǎn)，以及非營(yíng)利性項(xiàng)目的償還資金不足等問題已是亟須管理層著手化解的難題。同時(shí)，我們看到，中國(guó)舉借政府主權(quán)債務(wù)已經(jīng)30余年，但至今尚無統(tǒng)一的外債政策制度、無統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)專業(yè)機(jī)構(gòu)、無外債立法，甚至還沒有建立起一套科學(xué)的預(yù)警檢測(cè)信息管理系統(tǒng)，等等，如此多的實(shí)踐空白需要引起我們的重視。所以，有必要在繼續(xù)保持政府主權(quán)外債在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位和作用的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略安全。政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有根據(jù)自身的國(guó)情，通過有效的手段和措施，審慎地控制、管理政府主權(quán)債務(wù)，才能避免主權(quán)債務(wù)危機(jī)。本選題是“中國(guó)政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理研究”，主要研究我國(guó)政府主權(quán)外債的風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行情況以及風(fēng)險(xiǎn)管理加強(qiáng)。本書通過系統(tǒng)、深人、全面的理論分析和實(shí)證研究，力求對(duì)我國(guó)政府主權(quán)外債狀況進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，主要任務(wù)就是試圖對(duì)其中若干重要問題進(jìn)行大膽探索和創(chuàng)新性的研究，并對(duì)其加以理論和實(shí)踐上的合理解釋，并在系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的同時(shí)，提出一系列加強(qiáng)我國(guó)政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理的切實(shí)可行的政策建議，其中包括國(guó)際視角的外債管理比較研究，中國(guó)政府主權(quán)外債面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類和程度考察，主權(quán)外債管理的現(xiàn)實(shí)問題及強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的措施和手段創(chuàng)新。結(jié)合多年的政府主權(quán)外債管理經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)的政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)主動(dòng)關(guān)注政府主權(quán)外債增量與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的和諧，以適應(yīng)不斷變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，相機(jī)抉擇，一方面，通過強(qiáng)化政府主權(quán)外債管理，有效防范和化解政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全；另一方面，通過實(shí)行具有彈性開放式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，不僅可以實(shí)現(xiàn)一國(guó)政府既定的經(jīng)濟(jì)保障目標(biāo)，甚至可以有助于進(jìn)一步穩(wěn)定全球金融體系。筆者還認(rèn)為，政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理防范和化解絕不僅在于當(dāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或主權(quán)債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)的應(yīng)對(duì)策略探討，更在于注重在現(xiàn)有的條件和技術(shù)手段下，如何防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這也是適應(yīng)國(guó)際金融政策體系變遷，建設(shè)開放、包容、有序的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治新秩序和構(gòu)建和諧國(guó)際社會(huì)的需要。目前，許多國(guó)家遭受了或正在遭受著主權(quán)債務(wù)危機(jī)，其過程是痛楚的，國(guó)家信譽(yù)受損，人民生活水平下降，經(jīng)濟(jì)迅速滑坡，任人指手畫腳，仍不知拯救從何而來。因此，唯有事先做好自身政府主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)管理，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)過渡到預(yù)期管理，才能未雨綢繆，防患于未然。

　　張徐，男，2001年7月畢業(yè)于西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，獲金融學(xué)碩士學(xué)位，2004年7月——2006年7月期間留學(xué)日本早稻田大學(xué)，獲得工商管理碩士學(xué)位。2007屆財(cái)政部科學(xué)研究所博士。發(fā)表研究性文章十余篇，并參與數(shù)個(gè)國(guó)家部級(jí)課題研究。現(xiàn)任職于財(cái)政部外經(jīng)辦。