中國財政支出分權(quán)與人類發(fā)展關(guān)系研究

　　中共十六屆三中全會首次明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，提出“五個統(tǒng)籌”的新發(fā)展戰(zhàn)略。這一新的發(fā)展觀由狹義的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）擴展到了廣義的HDI（人類發(fā)展指數(shù)），這正是我國向人本主義回歸的價值觀轉(zhuǎn)變，同時也是我們國家在政治、社會等各個方面觀念發(fā)展的一大進步。與此同時，伴隨著我國財政分權(quán)實踐的不斷推進，財政分權(quán)理論研究也得到更多學者的重視，但是傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論側(cè)重于探討財政分權(quán)的利弊之爭，財政分權(quán)的經(jīng)驗分析則是著重于分析財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，而且這些已有的經(jīng)驗檢驗結(jié)果亦不盡相同，財政分權(quán)理論缺乏一致的結(jié)論。如果單純地從經(jīng)濟增長的角度去評判財政分權(quán)的結(jié)果似乎過于片面，其后果可能導致對經(jīng)濟增長的片面追求而忽略了社會其他方面的進步，與追求人類的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的目標不相適應(yīng)。因此，黃君潔編著的《中國財政支出分權(quán)與人類發(fā)展關(guān)系研究》試圖跳出經(jīng)濟增長這一狹隘的研究框架，從人類發(fā)展這個角度來系統(tǒng)地探討財政分權(quán)的效果。同時，財政分權(quán)主要涉及支出劃分、收入劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付三個部分，但是受研究篇幅的限制，《中國財政支出分權(quán)與人類發(fā)展關(guān)系研究》僅從支出劃分入手，研究中國的財政支出分權(quán)是否促進了中國人類發(fā)展水平的提高，以及經(jīng)濟、教育和健康是否獲得全面、協(xié)調(diào)的進步。 首先，就財政分權(quán)影響公共支出進行了理論分析，在Alesina和Spolaore（1996）、Panizza（1999）等人研究的基礎(chǔ)上，提出財政分權(quán)與公共支出的理論模型，并以該理論模型的分析結(jié)果為基礎(chǔ)，對財政支出分權(quán)下的人類發(fā)展提出了一系列的假設(shè)。由于在財政支出分權(quán)下，地方性公共產(chǎn)品的供給受地區(qū)收入水平的影響，所以各地區(qū)之間收入水平的差異會導致其公共產(chǎn)品供給水平的不均衡，這就表現(xiàn)為財政支出分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展水平不同的各地區(qū)的人類發(fā)展水平產(chǎn)生不同的影響，尤其是對健康和教育等方面的影響會有所差異。而且，上述的理論分析是建立在一系列嚴格的假設(shè)前提條件之下的，而現(xiàn)實中的中國的財政分權(quán)必然不可能滿足所有的這些假設(shè)條件，所以，應(yīng)該具體分析我國財政分權(quán)的現(xiàn)狀，特別是利用描述性統(tǒng)計較為全面和詳盡地分析我國自1994年至今的分稅制改革之后財政分權(quán)的基本狀況。并且，通過分析中國財政分權(quán)對公共支出規(guī)模的影響，發(fā)現(xiàn)公共支出在中央和地方政府之間，以及在各地區(qū)之間的分配都不均衡。而后，著重研究在財政分權(quán)背景下，與人類發(fā)展直接相關(guān)的公共支出的現(xiàn)狀及其存在的問題。最后，以理論分析的結(jié)果為基礎(chǔ)，就財政支出分權(quán)與人類發(fā)展的關(guān)系問題提出三個主要假設(shè)，即在其他條件既定的情況下，財政支出分權(quán)促進了我國的人類發(fā)展；財政支出分權(quán)對中國經(jīng)濟發(fā)展水平不同的各地區(qū)的人類發(fā)展水平的影響不同，尤其是對預(yù)期壽命指數(shù)和教育指數(shù)的影響差異較大；即使是在同一地區(qū)，財政支出分權(quán)對人類發(fā)展的各分項指數(shù)的影響也不盡相同，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，財政支出分權(quán)可能對預(yù)期壽命指數(shù)和教育指數(shù)產(chǎn)生負面的影響。其次，進一步對中國財政支出分權(quán)與人類發(fā)展的關(guān)系進行經(jīng)驗檢驗。經(jīng)驗研究表明，財政支出分權(quán)促進了中國人類發(fā)展水平的提高，不僅如此，經(jīng)濟、教育和健康水平都得到了提高。不過，在根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同對全國各省市進行分組的研究中發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，財政支出分權(quán)的正面效應(yīng)凸顯，經(jīng)濟、教育和健康等人類發(fā)展的各項分項指標都得到顯著改善。在經(jīng)濟次發(fā)達地區(qū)，雖然財政支出分權(quán)帶來人類發(fā)展指數(shù)的增加，也促進了經(jīng)濟的發(fā)展和教育水平的提高，但是，它卻對健康產(chǎn)生負面影響。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，財政支出分權(quán)僅明顯促進了該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，對其他各項指標均產(chǎn)生消極的負面影響。顯然，如果單從經(jīng)濟增長的角度來看，中國的財政支出分權(quán)對各地區(qū)均表現(xiàn)出了積極的正面效應(yīng)。但是，如果將財政支出分權(quán)的效果分析置于人類發(fā)展的視角下，中國的財政支出分權(quán)效應(yīng)存在顯著的地區(qū)差異，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，財政支出分權(quán)的效果明顯不同。相比較而言，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，財政支出分權(quán)的積極作用要大于經(jīng)濟發(fā)展程度較低的地區(qū)，財政支出分權(quán)更能顯著地促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人類發(fā)展水平的提高，不僅僅是經(jīng)濟，各項人類發(fā)展指標都得到顯著的改善。那么，為什么中國財政支出分權(quán)的效應(yīng)會呈現(xiàn)出地區(qū)差異呢？原因是多方面的，本書的經(jīng)驗檢驗部分著重從各地區(qū)的公共支出水平差異的角度人手，探究財政支出分權(quán)效應(yīng)的地區(qū)差異形成的原因。經(jīng)驗研究表明，在模型中引人人均基建支出、人均教育支出和人均衛(wèi)生支出這三項人均公共支出之后，財政支出分權(quán)顯著增加各項人均公共支出水平，而這些公共支出亦促進了中國人類發(fā)展指數(shù)及其分項指數(shù)的進步。按經(jīng)濟發(fā)展水平分三組地區(qū)的經(jīng)驗研究結(jié)果則進一步說明，財政支出分權(quán)顯著地增加了各地區(qū)的各類人均公共支出的水平。然而，在各項公共支出與HDI及其分項指標的關(guān)系上，除了人均基建支出無一例外地顯著促進了各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展之外，其余的在地區(qū)之間表現(xiàn)出較大的差異：在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人均三項支出總和與HDI、人均教育支出與教育指數(shù)、人均衛(wèi)生支出與預(yù)期壽命指數(shù)均呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)，財政支出分權(quán)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)凸顯出積極的正面效應(yīng)；在經(jīng)濟次發(fā)達地區(qū)，人均教育支出與教育指數(shù)仍為正相關(guān)，但不顯著，而人均衛(wèi)生支出與預(yù)期壽命指數(shù)則呈現(xiàn)出顯著的負相關(guān)，人均三項支出總和與HDI呈現(xiàn)不顯著的負相關(guān)；在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，人均三項支出總和與HDI、人均教育支出與教育指數(shù)、人均衛(wèi)生支出與預(yù)期壽命指數(shù)均為負相關(guān)的關(guān)系。這一結(jié)果解釋了前述經(jīng)驗研究的發(fā)現(xiàn)，即在經(jīng)濟次發(fā)達地區(qū)，財政支出分權(quán)對健康產(chǎn)生負面影響；在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，財政支出分權(quán)僅明顯促進了該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，對其他各項指標均產(chǎn)生消極的負面影響。其原因可能是，在這些地區(qū)，由于公共支出結(jié)構(gòu)安排不合理、資源利用效率低下等因素造成了財政支出分權(quán)雖然顯著地促進了人均公共支出的增加，但是這些支出卻未能有效地促進人類發(fā)展指數(shù)的提高。因此，就全國范圍來看，財政支出分權(quán)有利于中國人類發(fā)展水平的進步；但是，財政支出分權(quán)效應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的各地區(qū)之間表現(xiàn)出來的差異性，應(yīng)引起我們的注意。中國經(jīng)過近些年來的高速發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)取得了有目共睹的成就，財政支出分權(quán)的積極促進作用得到經(jīng)驗檢驗的支持。然而，在財政支出分權(quán)背景下，應(yīng)該更加重視經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后地區(qū)的均衡、全面發(fā)展。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的時候，應(yīng)該注重調(diào)整有限的公共資源，將更多的資源從經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，加大對落后地區(qū)的教育和健康的公共投入。同時，還應(yīng)注重提高公共資源的使用效率，不能一味地追求經(jīng)濟的高速增長，而忽略了人類發(fā)展的其他需求，應(yīng)促進地區(qū)之間以及地區(qū)內(nèi)部各項指數(shù)的均衡發(fā)展，“先發(fā)展再治理”的思路將不利于經(jīng)濟落后地區(qū)的人類發(fā)展。這個結(jié)論開拓了已有的財政分權(quán)研究的范疇，從一個全新的和更為綜合的角度來探討財政分權(quán)的后果，得出了具有實踐指導意義的結(jié)論，這對其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟和發(fā)展中國家和地區(qū)的財政分權(quán)實踐也是非常有借鑒意義的。再次，探析在財政支出分權(quán)背景下中國人類發(fā)展現(xiàn)狀的原因。雖然，財政支出分權(quán)在刺激經(jīng)濟增長方面充分調(diào)動了各級政府的積極性，特別是對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人類發(fā)展起到了明顯的促進作用，但是不容忽視的是，在經(jīng)濟相對落后地區(qū)的教育和健康等方面，財政支出分權(quán)仍然表現(xiàn)出其消極的一面。而中國的財政分權(quán)是在一個制度供給失衡的環(huán)境中進行的，因此，有必要從內(nèi)外因兩個方面，即財政分權(quán)體制的制度設(shè)計不完善和地方政府官員的評價和監(jiān)督體制不完善兩個方面對中國財政支出分權(quán)背景下人類發(fā)展現(xiàn)狀進行原因分析。最后，在理論研究和經(jīng)驗分析的基礎(chǔ)上，本書就促進中國人類發(fā)展提出了以下相關(guān)的政策建議。一是以公共財政為目標，規(guī)范和完善財政體制，具體通過建立健全法律制度，加大執(zhí)法力度，以規(guī)范政府間的財政關(guān)系；合理劃分事權(quán)和財權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度；以及優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)等手段來實現(xiàn)。二是建立科學的政府官員的政績考核制度，形成有效的權(quán)力約束機制，具體措施包括改革政府官員的政績考核制度，逐步樹立起新的發(fā)展觀；發(fā)揮人民代表大會的作用，建立有效的權(quán)力約束機制等。

　　黃君潔，女，1978年9月出生，福建莆田人。經(jīng)濟學博士，廈門大學公共事務(wù)學院公共管理系副教授。2001年畢業(yè)于廈門大學經(jīng)濟學院財金系，獲經(jīng)濟學學士學位；2004年和2007年畢業(yè)于廈門大學經(jīng)濟學院財政系，分別獲得經(jīng)濟學碩士和經(jīng)濟學博士學位。已在《稅務(wù)研究》、《廈門大學學報》等學術(shù)刊物上發(fā)表論文20余篇。主要研究方向為公共經(jīng)濟學。