對口支援的運行機制及其法制化

　　對口支援早就產(chǎn)生，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對口支援所取得的顯著成效更是令人深受鼓舞并充滿期待。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的工地上，我們看到的是一片熱火朝天的場面。來自祖國19個省市的對口支援建設(shè)者們發(fā)出南腔北調(diào)的吆喝聲。他們把災(zāi)區(qū)當(dāng)作第二故鄉(xiāng)，他們發(fā)明了“5+2”、“白加黑”工作法，他們建設(shè)了比自己家鄉(xiāng)的還要好的學(xué)校、醫(yī)院并為之而驕傲……援建者們的到來溫暖著災(zāi)區(qū)人民的心。他們的生活熱情鼓舞著災(zāi)區(qū)人民的信心，他們的辛勤勞作日新月異地改變著災(zāi)區(qū)的面貌。災(zāi)區(qū)人民正在和援建者們一起，用智慧和勤勞建設(shè)著更加美好的家園。汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援的成功運行，打破了人們的種種疑慮。援建初期，曾有人質(zhì)問憑什么要別的省市無償幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建。援建期間，不少人心存疑慮，追求本地經(jīng)濟利益最大化的地方政府對另一地方的無償援助能持續(xù)多久？然而，對口支援出乎意料的成功不僅打消了人們的疑慮，而且受到社會的持續(xù)關(guān)注。官員們在探討如何把它建立為一種以強扶弱的長效機制，商人們在挖掘這樣的區(qū)域合作所隱藏的巨大商機，學(xué)者們則在探索這種對口支援方式成功背后的運行機制及其動力。汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對口支援是怎樣運行的？它為什么能夠取得這樣豐碩的成效？它的運行還存在什么問題？這是人們高興之余希望明白的問題。探討這些問題具有重大的理論和現(xiàn)實意義，因為如果我們能夠在理論上揭開汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援成功運行的秘密，總結(jié)提煉出對口支援運行的一般理論，并據(jù)此在實踐中讓這種成功持續(xù)，那么就會提高我們的國家抵抗包括地震、洪水等各種自然災(zāi)害的能力。讓一些地方先發(fā)展起來、然后帶動欠發(fā)達地方共同發(fā)展的“兩步走”戰(zhàn)略就可能由此找到一條新的、符合實際的路徑。團結(jié)互助、共克時艱的民族精神就會在支援與合作中得到凝聚和升華?；诖?，探索“對口支援為何能成功運行以及如何持續(xù)運行”這個問題就成為本書的主要研究任務(wù)。對于這個問題，既有研究注重總結(jié)對口支援的經(jīng)驗，分析存在的問題并提出相應(yīng)對策。其中也曾提出對口支援的制度化問題，但卻沒有進行具體深人的研究。本書擬突破學(xué)界對對口支援的總結(jié)經(jīng)驗式研究以及對其制度化的浮光掠影式的探討，擬以汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對口支援為個案，嘗試綜合運用實證分析、價值分析、規(guī)范分析等法學(xué)研究方法，對對口支援的運行機制進行考察，并對其法制化提出初步構(gòu)想。在本書中，我們力圖弄清楚汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援從啟動到實施的整個過程及其運行機制，然后從事實中提煉出對口支援的一般理論，據(jù)此提出構(gòu)建相應(yīng)法律制度的基本思路。圍繞“對口支援為何能成功運行以及如何持續(xù)運行”這個問題，我們擬分別探討如下幾個具體問題：（1）對口支援是如何啟動的；（2）對口支援是如何運行的；（3）對口支援運行規(guī)則的法律屬性是什么；（4）如何將對口支援的運行規(guī)則法制化。按照上述設(shè)想，本書除了導(dǎo)論和結(jié)論以外，共分五章。導(dǎo)論在于提出本書要研究的問題，回顧已有研究狀況，指出本書的研究方法和基本思路。 第一章回答上述第一個問題，目的在于考察汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援的啟動過程及其推動機制。巨大的災(zāi)難令災(zāi)區(qū)難堪重建重負，國家投入在那個特定的時候遇到財政制度的障礙。金融危機沖擊、奧運會期臨近、災(zāi)區(qū)穩(wěn)定壓力又對加大災(zāi)后恢復(fù)重建力度、加快災(zāi)后恢復(fù)重建進度提出更加緊迫的要求。這是災(zāi)后恢復(fù)重建的現(xiàn)實背景和制度缺憾。于是，舉全國之力、動員一切資源開展災(zāi)后恢復(fù)重建既是基于現(xiàn)實政治體制下慣常的有效舉措，也是中央政府的理性選擇。對口支援就成為汶川地震發(fā)生后，中央政府在那個特殊的時空背景下的應(yīng)急之作。中央政府制定具體方案、召開最高級別會議作出專門部署。各對口支援省市高度重視，以超乎常規(guī)的迅速行動表現(xiàn)出對中央政府決策部署的堅決擁護和積極響應(yīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，救助災(zāi)區(qū)人民的道德合法性和提升災(zāi)區(qū)發(fā)展水平的政治追求是中央政府發(fā)動對口支援的原動力。威權(quán)政治體制在對口支援中發(fā)揮了極大功效。政治動員成為對口支援的直接動力。 第二章探討對口支援是如何運行的，重點分析對口支援運行模式的演變。在政治動員的強大功效下，對口支援省市承擔(dān)了人力、物力和財力支援的巨大責(zé)任。從援建關(guān)乎民生的城鄉(xiāng)住房、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，到開展智力支援和產(chǎn)業(yè)幫扶等單邊支援，對口支援省市的積極作為表明對口支援省市全面準(zhǔn)確地執(zhí)行中央政府的決策。當(dāng)受災(zāi)地區(qū)民生得到基本保障以后，對口支援由單邊支援逐漸通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、引進企業(yè)入園、扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式走向雙向互動的對口合作。伴隨運行模式的演變，對口支援在運行機制上由政治動員、行政指令演變?yōu)閷Φ葏f(xié)商、市場運行，在行為動機上由無償支援演變?yōu)榛ダ糙A，在行為依據(jù)上由行政文件演變?yōu)楹献鲄f(xié)議。這表明，地方政府以自身實踐推動了對口支援的運行從執(zhí)行政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槁男蟹闪x務(wù)。 第三章同樣探討對口支援是如何運行的，但重心在于探討對口支援運行模式演變對中央政府與地方政府關(guān)系的影響．。對于地方政府在對口支援運行中變通執(zhí)行中央決策的行為，中央政府由寬容、默認轉(zhuǎn)向支持，使對口合作成為整個對口支援政策的一部分。而且，地方政府開展對口合作的行為方式還促成中央政府部門改變自己的行政方式，主動展開與地方政府的對El合作。部省協(xié)議的出現(xiàn)，使中央政府部門對于地方政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)由行政指令方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ葏f(xié)商方式。平等協(xié)商、互利共贏的行政合作在中央政府部門與地方政府之間悄然展開。 第四章追問對口支援運行模式演變后的運行規(guī)則的法律屬性。本章在梳理行政契約理論的基礎(chǔ)上，分析了對口支援中出現(xiàn)的政府之間簽訂的各種協(xié)議。提出對口支援中政府之間簽訂的各種協(xié)議乃是不具有行政法律關(guān)系的行政機關(guān)之間在自愿基礎(chǔ)上，平等協(xié)商達成的追求互利共贏利益的協(xié)議，所約定的事項超越了有關(guān)行政機關(guān)的法定職能，是對其法定行政職能以外事項的另行約定，體現(xiàn)了意思自治的私法精神。政府問協(xié)議模式的出現(xiàn)開啟了政府間契約式協(xié)作的時代，表明中央政府與地方政府之間的關(guān)系由命令與服從的行政關(guān)系演變?yōu)榧扔行姓挠钟袑Φ葏f(xié)商的關(guān)系。地方政府之間的關(guān)系也由區(qū)域競爭關(guān)系走向互利合作關(guān)系。政府問法律關(guān)系的變化，是政府及其部門追求和實現(xiàn)利益的途徑，以及當(dāng)前市場經(jīng)濟體制特性和政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀雙重因素作用的必然選擇，闡釋了行政法領(lǐng)域貫注私法精神的現(xiàn)實必要性。 第五章探討對口支援機制如何法制化的問題。在促進東部地區(qū)扶持西部地區(qū)發(fā)展、內(nèi)地支援少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)合作，以及深化生態(tài)效益補償?shù)阮I(lǐng)域，對口支援機制具有寬泛的適用價值。但對口支援在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的成功實踐背后，其機制的運行還存在諸如行政指令明顯、對口結(jié)對不平衡等問題。因此，構(gòu)建相應(yīng)的法律制度進行矯正和固化就顯得十分必要。本章在從社會學(xué)和倫理學(xué)角度論證了對口支援的正當(dāng)性后，遵循汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援運行模式演變和運行的規(guī)律及其帶來的政府間行為關(guān)系的演變，提出了對口支援法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)采用公法和私法交融的方式，即將私法的契約精神和制度引人政府之間的合作協(xié)議的協(xié)商之中，完善如橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度、官員激勵機制等行政法律制度，使對口支援法制化、常態(tài)化等設(shè)想。 結(jié)論部分是對“對口支援為何能成功運行以及如何持續(xù)運行”這個問題的總結(jié)性回答。通過上述的分析和提煉，本書最后的結(jié)論是，政府問契約式協(xié)作機制及其法制化是對口支援能夠成功運行以及持續(xù)運行的深層次推動力和保障。

　　劉鐵，1965年10月生，安徽省濉溪縣人，四川省人民政府法制辦公室副主任。西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士和碩士、西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)博士。主持30多部四川省地方性法規(guī)、行政規(guī)章起草論證工作，負責(zé)四川省人民政府汶川地震災(zāi)后l恢復(fù)重建法律問題、四川省基層民主建設(shè)、四川省行政審批制度改革等多項專項課題調(diào)研。曾于2002年7月至2003年6月在香港地鐵有限公司參加崗位培訓(xùn)，2005年9月至2006年3月在美國佐治亞大學(xué)訪問并在佐治亞州公共服務(wù)委員會參加崗位培訓(xùn)。近年來在《社會科學(xué)探索》、《法學(xué)雜志》、《農(nóng)村經(jīng)濟》、《軟科學(xué)》等刊物發(fā)表論文20余篇。