中國社會保障發(fā)展報告NO.3：轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療（2007）

　　黨的十六屆六中全會通過了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，把構(gòu)建社會主義和諧社會作為新時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略部署。加快建立和完善社會保障體系，不僅是現(xiàn)代社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)工程。在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，人們將更加關(guān)注社會保障問題。中國社會科學(xué)院于2006年年底發(fā)布的“2007年社會藍(lán)皮書”《2007年：中國社會形勢分析與預(yù)測》指出，在2001～2005年間，“下崗就業(yè)”問題一直是公眾關(guān)注的首要焦點，而2006年“社會保障”取代“下崗就業(yè)”問題成為2006年城市居民關(guān)注的首要社會問題。黨和政府也將更加重視社會保障建設(shè)，20世紀(jì)90年代以來特別是黨的十六大以來，我國社會保障建設(shè)不斷加強(qiáng)，社會保障事業(yè)迅速發(fā)展。黨的十六大以來，我國社會保障制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會保險參保人群不斷增多，社會保障覆蓋面不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代，我國社會保障制度主要是改革舊的單位保障制度，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障制度。在改革過程中，社會保障的覆蓋面主要還是舊制度的參保人群。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是黨的十六大以來，黨和政府對社會保障十分重視，不斷加大社會保障事業(yè)投入，社會保障覆蓋面不斷擴(kuò)大。2006年，我國城鄉(xiāng)低保人群分別達(dá)到2240.9萬人和1509.1萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的人數(shù)分別達(dá)到18649萬人、15737萬人、11187萬人、10235萬人和6446萬人；到2006年9月底，有40600萬人農(nóng)民參加了2003年開始試點的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。二是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度逐步建立，社會救助體系不斷完善。傳統(tǒng)救助體系主要是救災(zāi)和針對鰥寡孤獨(dú)的“五保”制度，覆蓋面很窄，保障水平低。以最低生活保障制度為代表的新型社會救助體系經(jīng)過20世紀(jì)90年代的起步，到黨的十六大前后，城鎮(zhèn)貧困居民基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。黨的十六大以來，農(nóng)村最低生活保障制度不斷發(fā)展，到2006年全國共有2133個縣（區(qū)）開展了農(nóng)村最低生活保障制度，已有1509.1萬農(nóng)村人口享受了農(nóng)村最低生活保障。同時，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等項目不斷發(fā)展。目前，社會救助項目不斷擴(kuò)展，救助支出不斷增多，救助水平逐步提高，以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體的社會救助體系日益完善。三是社會保險制度快速發(fā)展，主體保障作用日益突出。20世紀(jì)90年代以來，中國逐步建立社會化的社會保險制度，一方面要對在職的國有企業(yè)事業(yè)單位保障制度進(jìn)行改革，使其逐步打破所有制界限逐步向城鎮(zhèn)戶口的勞動者擴(kuò)展；另一方面又要通過正在建設(shè)的社會保險制度向日益壯大的離退休職工支付離退休金，向社會保險制度的參保者提供各種風(fēng)險補(bǔ)償和社會保障。黨的十六大以來，中國按照確定的社會保障制度的基本原則和總體目標(biāo)，加快推進(jìn)社會保險制度建設(shè)，使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險以及面向非農(nóng)勞動者的失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五大保險制度快速發(fā)展。2006年上述五項保險基金總收入8517億元，支撐了勞動力市場的平穩(wěn)運(yùn)行和社會安定大局。目前，我國社會保險制度的框架基本形成，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，基金的支撐能力逐步增強(qiáng)，主體保障作用日益突出。四是農(nóng)村社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，新型合作醫(yī)療制度建設(shè)成為中國社會保障體系建設(shè)的新亮點。農(nóng)村社會保障一直是我國社會保障體系的薄弱環(huán)節(jié)。黨的十六大以來，黨和政府十分關(guān)注和重視農(nóng)村社會保障事業(yè)，把它作為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建設(shè)的重要舉措，加大對農(nóng)村低保、新型合作醫(yī)療試點、農(nóng)村社會救助制度建設(shè)的投入，促進(jìn)了農(nóng)村社會保障體系的快速發(fā)展。自2003年開始，在財政資金扶持下由自愿參保農(nóng)民繳費(fèi)形成的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度成為新亮點。到2006年9月底，全國已有1433個縣（市、區(qū)）（占總數(shù)的50.1%）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，4.06億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)參合農(nóng)民總數(shù)的80.5%和全國農(nóng)業(yè)人口的45.8%。2006年1～9月，有1•4億農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益，得到醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償95.8億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作已經(jīng)取得明顯成效，得到了廣大農(nóng)民的歡迎和擁護(hù)。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別大，要在短時期內(nèi)完成社會保障制度改革與發(fā)展兩大任務(wù)是非常艱巨的。目前我國社會保障制度仍面臨著一些突出矛盾與問題。比如，社會保障尤其是社會保險覆蓋面仍然偏小，離人人享有社會保障的目標(biāo)還有很大差距。在上述五大社會保險制度中，覆蓋面最大是基本養(yǎng)老保險制度，但參加該制度的在職職工加上機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工還不到2億人，相對于近2.8億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.2億第二和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.6億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有70%、45%和25%左右。廣大的農(nóng)村勞動者幾乎都沒有養(yǎng)老保險，l億多喪失勞動能力的農(nóng)村老人沒有社會化的養(yǎng)老保障。而其他社會保險險種的覆蓋面更低。目前社會保險制度主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，如何擴(kuò)大到農(nóng)民工與非正規(guī)就業(yè)人員，難度很大。這又與目前社會保險繳費(fèi)率高、農(nóng)民工流動性大、農(nóng)民工與非正規(guī)就業(yè)人員收入不穩(wěn)定等因素相關(guān)。如何建立適應(yīng)上述人員就業(yè)特點的社會保險制度仍未找到切實可行的辦法。同時，社會保障的歷史遺留問題很多，從舊制度向新制度的改革成本巨大。舊保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)職工。在按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求建立社會保險制度的過程中，一些困難群眾就業(yè)難，關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)職工安置與并軌遺留問題不少，不同行業(yè)、企業(yè)職工之間的收入與離退休待遇差別拉大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休職工待遇約是企業(yè)職工的1倍多，而且差距進(jìn)一步擴(kuò)大，從而引起了很多矛盾。目前5000多萬離退休職工中，不到法定退休年齡的有1000多萬人，每年增加養(yǎng)老保險支出上千億元，都是現(xiàn)行制度不得不支付的轉(zhuǎn)軌成本。另外，社會保險基金的運(yùn)行與管理風(fēng)險依然存在。由于現(xiàn)行制度要承擔(dān)高昂的轉(zhuǎn)制成本和積累基金管理制度的不健全，社會保障基金投資渠道不暢，如何促使積累基金的保值增值并保障社?；鸬倪\(yùn)行安全，還有很多工作要做。受城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別巨大的影響，中國社會保障制度將在相當(dāng)長的時間內(nèi)存在著地區(qū)之間不統(tǒng)一、城鄉(xiāng)之間難銜接的問題。這不僅導(dǎo)致社會保障待遇的差別難以縮小，而且不利于勞動力的流動。急劇上漲的醫(yī)療費(fèi)用和不完善的醫(yī)療保障體系，是中國百姓近年來最關(guān)心的問題之一。盡管城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大，新型合作醫(yī)療在農(nóng)村地區(qū)迅速擴(kuò)展。但是，仍有很多的人沒有被醫(yī)療保障制度所覆蓋，同時，目前的醫(yī)療保障補(bǔ)償水平無法抵銷迅速增長的醫(yī)療費(fèi)用。中國亟待解決新的“看病難、看病貴”問題，這也是本書著力研究并希望給出一些可行性答案的問題。與前兩本“社會保障綠皮書”稍微不同的是，第三本“社會保障綠皮書”沒有全面評述2004年以來社會保障制度各個主要領(lǐng)域的發(fā)展情況，而是集中調(diào)查研究目前備受爭議的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保障制度問題。全書一共14篇，前兩篇主要介紹了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中醫(yī)療費(fèi)用急劇上漲的現(xiàn)象，分析了其后果與成因。第三至七篇，分別研究了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、商業(yè)健康保險的發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)民工群體的醫(yī)療保障問題，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。第八篇介紹了其他國家和地區(qū)醫(yī)療保障制度改革情況，為中國醫(yī)療保障制度改革與建設(shè)提供了國際視角。第九至十二篇，研究了中國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制的改革與發(fā)展情況，特別是研究了城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展問題，并以日益嚴(yán)重的艾滋病問題為案例，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)問題。與第八篇一樣，第十三篇是對醫(yī)療衛(wèi)生體制改革國際趨勢的研究，目的是從國際比較的視角為中國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制改革提供一些可資借鑒的經(jīng)驗或啟示。最后一篇即第十四篇是根據(jù)上述研究對中國衛(wèi)生改革與醫(yī)療保障體系建設(shè)提出的思路與建議。應(yīng)當(dāng)指出，盡管主編對各篇報告的體例和部分內(nèi)容做了一些調(diào)整，但按照文責(zé)自負(fù)的原則，沒有改變各篇作者的基本觀點和研究結(jié)論。相信讀者在閱讀中能夠得出自己的看法和見解。本書調(diào)查研究工作得到了衛(wèi)生部、勞動和社會保障部等有關(guān)部委的大力支持和幫助，也得到了中國社會科學(xué)院國情調(diào)研項目的支持。參與本報告調(diào)查研究和撰寫工作的同志主要來自中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所、工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所、農(nóng)村發(fā)展研究所、拉丁美洲研究所、人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所等有關(guān)研究所。同時，來自勞動和社會保障部社會保險研究所、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、山東大學(xué)等高校和研究機(jī)構(gòu)的知名專家學(xué)者承擔(dān)了多數(shù)報告的調(diào)研與撰寫工作。還有很多研究生也參與了相關(guān)課題的實地調(diào)研和寫作任務(wù)。我們在實地調(diào)研過程中，得到了有關(guān)部門的大力協(xié)助和配合。作為主編，我們衷心感謝諸多專家學(xué)者的積極參與，感謝給予經(jīng)費(fèi)支持的中國社會科學(xué)院科研局，以及完成出版編輯加工任務(wù)的社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社的領(lǐng)導(dǎo)及編輯，同時十分感謝在我們調(diào)研工作中給予我們各種支持、幫助、配合的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員。與本書集中探討的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制和醫(yī)療保障體系一樣，現(xiàn)代社會保障制度也是非常復(fù)雜的，它受經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化傳統(tǒng)等諸多因素的綜合影響。建立完善的社會保障體系是一個長期的艱巨任務(wù)，但是，社會保障事關(guān)人民群眾的切身利益、社會的安定團(tuán)結(jié)和國家的長治久安，我們不能等所有條件都具備后再去完善社會保障制度，必須根據(jù)現(xiàn)實條件，立足長遠(yuǎn)，以解決目前最迫切的問題人手，重點解決影響社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制問題，逐步擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度提高社會保障的待遇水平，使社會保障制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，更好地發(fā)揮社會保障制度在構(gòu)建和諧社會中的積極作用。本書為社會保障綠皮書的第三本，集中調(diào)查研究目前倍受關(guān)注和爭議的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保障制度問題。

暫缺《中國社會保障發(fā)展報告NO.3：轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療（2007）》作者簡介