中國人口與勞動問題報告（No 6（2005） 資源型城市的就業(yè)與社會保障問題）

　　人們通常把一個社會所擁有的資源稟賦區(qū)分為物質(zhì)資本、勞動力和自然資源。自然資源在經(jīng)濟生活中起什么作用，在理論界似乎不是引起爭議的問題，即使對經(jīng)濟學(xué)不了解的人，憑借直覺就會得出肯定的答案：資源豐富會有利于經(jīng)濟增長。但是，大多數(shù)資源豐富的發(fā)展中國家的經(jīng)驗并沒有證實這個結(jié)論。20世紀(jì)50年代，經(jīng)濟學(xué)家注意到，發(fā)展中國家以原材料為主的出口結(jié)構(gòu)不利于他們的經(jīng)濟增長。70年代格羅寧根大氣田的發(fā)現(xiàn)，雖然給荷蘭帶來了巨大的財富，但是也帶來了著名的“荷蘭病”。自然資源對經(jīng)濟增長和社會福利起到什么樣的作用開始引起經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家、地理學(xué)家和政治學(xué)家等的關(guān)注。20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟學(xué)家對資源豐富的發(fā)展中國家經(jīng)濟增長與社會福利狀況的實證分析顯示，自然資源豐富的國家反而有更低的增長速度和更低的社會福利水平。他們得出的結(jié)論是悲觀的：自然資源對經(jīng)濟增長產(chǎn)生了一種難以解釋的詛咒。盡管另一些經(jīng)濟學(xué)家質(zhì)疑這個結(jié)論，但是，他們的結(jié)論同樣是悲觀的：自然資源豐富誘導(dǎo)政府選擇了壞的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟政策，從而對經(jīng)濟增長和社會福利產(chǎn)生了“間接的詛咒”。自然資源對經(jīng)濟增長和社會福利產(chǎn)生負(fù)的影響是否在中國發(fā)生了呢？為了弄清楚這個問題，我們必須先了解中國傳統(tǒng)“趕超戰(zhàn)略”體制的形成背景，以“重工業(yè)優(yōu)先增長”為特征的發(fā)展戰(zhàn)略，其承擔(dān)者并不是隨機確定的，哪里發(fā)現(xiàn)了自然資源，中央政府就會把資金投向哪里。今天的資源型城市幾乎都有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非資源城市的重工業(yè)比重。重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對勞動力的吸納能力非常有限，政府為了保證充分就業(yè)目標(biāo)，就會要求礦產(chǎn)企業(yè)（重工業(yè)）超過自己的實際需要雇用勞動力。在軟預(yù)算約束的條件下，這些企業(yè)還能夠通過補貼而維持下去，然而，一旦面臨市場競爭，這些企業(yè)就因為缺少競爭能力而陷入困境。1998年，中央政府設(shè)定了國有企業(yè)“三年脫困”的目標(biāo)，一個重要手段就是剝離國有企業(yè)的社會性負(fù)擔(dān)，解決軟預(yù)算約束，從而在企業(yè)內(nèi)部建立激勵機制。中央政府允許國有企業(yè)按照競爭需要重整企業(yè)內(nèi)部資源，自主決定勞動力雇用，“三條保障線”則用于幫助被分離出來的職工及其家庭渡過難關(guān)。下崗失業(yè)沖擊了中國的城鎮(zhèn)家庭，尤其是那些老工業(yè)基地和重工業(yè)比重高的地區(qū)。可以想見，資源型城市因為執(zhí)行重工業(yè)優(yōu)先增長戰(zhàn)略，不充分就業(yè)現(xiàn)象更為嚴(yán)重，而中國礦產(chǎn)資源和能源價格在20世紀(jì)90年代中期以后又一路走低，大量的礦產(chǎn)企業(yè)陷入困境，分離富余人員的壓力更甚于非資源城市。另一個必須指出的因素是，非資源城市由于發(fā)展了更加符合比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，改革開放以來，經(jīng)濟增長速度快于資源型城市，當(dāng)資源型城市的增長速度慢和就業(yè)壓力大疊加到一起的時候，其困難便凸顯出來。資源型城市還有一個突出的特點，這里的條塊分割體制更為嚴(yán)重：幾乎每個資源型城市都有一個與當(dāng)?shù)卣姓墑e相當(dāng)?shù)牡V業(yè)企業(yè)，它們屬于中央或者省的部門，在傳統(tǒng)體制下很少向地方政府提供利稅，當(dāng)它們今天面臨經(jīng)營困難需要把富余人員和其他社會負(fù)擔(dān)剝離出去的時候，發(fā)現(xiàn)地方政府根本不愿意接過這個沉重的包袱。正因為如此，礦業(yè)國有企業(yè)的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于非資源城市的國有企業(yè)。2000年6月1日，中央政府出臺了11號文件，為礦業(yè)企業(yè)的改革提供幫助：允許“資源枯竭型”礦業(yè)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)，并為其核銷呆壞賬；同時為這些企業(yè)的分流職工提供更加優(yōu)惠的保障。這兩項成本主要由中央政府負(fù)擔(dān)。這樣一方面促進礦業(yè)企業(yè)改革的步伐加快，但另一方面也誘導(dǎo)了大量的礦業(yè)企業(yè)選擇“資源枯竭”和關(guān)閉破產(chǎn)。資源型城市的地方政府當(dāng)然非常樂意中央政府來背這個負(fù)擔(dān)，他們不僅會鼓勵礦業(yè)企業(yè)“資源枯竭”，而且會把經(jīng)濟增長減速和就業(yè)壓力增大的責(zé)任歸咎于“資源枯竭”。資源型城市的礦業(yè)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)更多是政策的結(jié)果，但是，由于關(guān)閉破產(chǎn)帶來了利益的重新分配：下崗失業(yè)人員驟然增加了，離崗職工未必能夠按時足額拿到政府承諾給他們的經(jīng)濟補償與救助；集體企業(yè)職工常常被排除在特別救助范圍外；下崗失業(yè)導(dǎo)致了生活水平的下降等，都會讓群眾心存不滿。而少數(shù)“內(nèi)部人”利用關(guān)閉破產(chǎn)之機，把國有礦山與附屬設(shè)備名正言順的以低價購買到自己手中，更會讓廣大職工產(chǎn)生“相對剝奪”感，資源型城市的社會穩(wěn)定面臨著挑戰(zhàn)。礦業(yè)部門和礦業(yè)城市政府近年來一直在呼吁“四礦重于三農(nóng)”，要求給礦業(yè)城市出臺特殊的救助政策，尤其是那些進入“枯竭期”的城市。但其“出錢出物”的建議與礦業(yè)體制的改革方向——建立與完善礦產(chǎn)市場體系——卻不盡一致。各級政府已經(jīng)開始為資源型城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展出臺各種優(yōu)惠政策。正是在這種背景下，我們今年的綠皮書將關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向資源型城市，分析這里的經(jīng)濟增長、勞動力市場狀況、貧困的發(fā)生與救助等重大問題，并探討這里特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、體制性障礙以及近年來中國勞動力市場政策與社會保障體系建設(shè)在這里的成效。我們希望弄清楚資源型城市發(fā)生的問題及其由來，針對這些問題提出解決對策。本書分為上下兩篇，上篇為兩個專題報告。主要是對中國的人口形勢與勞動力市場狀況進行分析。專題報告一為“人口轉(zhuǎn)變與政策分析”，由蔡昉、鄭真真、張車偉、都陽、張翼、張展新、王德文、吳要武、林寶、張妍、連鵬靈、高文書、張學(xué)輝撰寫，報告分析了中國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變及其對經(jīng)濟增長、勞動力市場的影響，以及對教育和健康的需求，并探討了相應(yīng)的對策。專題報告二為“2004~2005年的就業(yè)形勢與政策”，由莫榮撰寫，報告回顧了2004年中國勞動力市場供求發(fā)生的變化狀況，提出了2005年勞動力市場變化的可能性以及相應(yīng)的對策。下篇包括九章。第一章由胡魁撰寫，介紹資源型城市的出現(xiàn)與歷史沿革；第二章由蔡昉、吳要武撰寫，分析資源型城市近年來的增長狀況；第三章由吳要武、高文書撰寫，描述并分析資源型城市勞動力市場狀況和特殊的就業(yè)壓力；第四章由張展新撰寫，分析資源型城市特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由此引出的各種問題；第五章由吳要武、趙泉撰寫，分析資源型城市的貧困發(fā)生和救助狀況；第六章由王美艷、吳要武撰寫，利用宏觀數(shù)據(jù)與抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分別估計了中國非正規(guī)就業(yè)的規(guī)模，對比分析了資源型城市與非資源城市的非正規(guī)就業(yè)狀況與問題；第七章由王智勇撰寫，分析了資源型城市存在的特殊的制度性障礙，探討了條塊分割問題、中央與地方政府之間的關(guān)系，以及由此誘導(dǎo)出的種種矛盾；第八章由吳要武撰寫，評價了中國近年來的勞動力市場政策及其效果，尤其是在資源型城市執(zhí)行的效果；第九章由肖金城、王青云、袁朱等撰寫，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和促進增長等角度，分析了資源型城市解決就業(yè)壓力和緩解貧困的方向。本書作為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所重點課題的系列成果，得到了中國社會科學(xué)院科研局出版資助，也得到了社會科學(xué)文獻出版社的支持，以及人口與勞動經(jīng)濟研究所科研處的具體幫助，在此特致謝意。

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