省政府管理：山西省調(diào)查

　　《省政府管理——山西省調(diào)查》是北京大學(xué)中國地方行政體制研究課題組所進行的中國各級地方政府管理系列案例研究的最后一項成果。案例研究始見于醫(yī)學(xué)和法學(xué)，后逐漸流行于工商管理學(xué)以及看重應(yīng)用性的社會科學(xué)領(lǐng)域里。在公共管理學(xué)（即政府管理學(xué)，與工商管理學(xué)或企業(yè)管理學(xué)相區(qū)別）的領(lǐng)域里，系統(tǒng)而成熟的案例研究在很長時間里卻不多見。案例研究之所以發(fā)源于醫(yī)學(xué)，其基本出發(fā)點是醫(yī)學(xué)理論研究往往是片面的、局限于某一領(lǐng)域的，臨床實踐卻是復(fù)雜的，需要在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上積累大量的實踐經(jīng)驗。實踐經(jīng)驗的取得，可以通過兩個途徑：一是長期的親身實踐，二是通過學(xué)習(xí)他人的典型案例。長期的親身實踐，一是浪費醫(yī)生本身的時間，二是浪費病人的生命。替代親身實踐，但又能夠取得實踐經(jīng)驗的，就是典型病例研究。在醫(yī)學(xué)里，典型病例是一種稀缺物品，它需要有經(jīng)驗的醫(yī)生來撰寫、分析，同時也需要有得特定病的病人。如果某種病在醫(yī)學(xué)上非常有研究價值，而得的人又極為罕見，那么該病人甚至可以得到免費的治療。案例分析在醫(yī)學(xué)里得以大量應(yīng)用，其原因就在于醫(yī)學(xué)理論在運用于實踐時，需要有一個理論聯(lián)系實踐的通道，它的原因是醫(yī)學(xué)理論，只能保證一定的醫(yī)療質(zhì)量，有大量的臨床實踐，能夠大幅度地提高醫(yī)療質(zhì)量；典型案例分析可以節(jié)約大量臨床實踐所需要的費用；醫(yī)生本人能夠直接接觸到大量的病例；病人對醫(yī)療質(zhì)量具有幾乎是百分之百的需求，并且愿意為此付出平時難以想象的費用。醫(yī)生在病人的強烈有效需求（有資金支撐的需求，非空想的無資金支撐的需求）的驅(qū)動下，也有積極性去攻克一個又一個的疑難病癥，甚至是一個又一個的絕癥。法學(xué)也是一個案例研究得以廣泛運用的地方。它的基本出發(fā)點是法學(xué)理論要運用于實踐，需要在系統(tǒng)的法律理論知識的基礎(chǔ)出上積累大量的實踐經(jīng)驗。通過典型案例的學(xué)習(xí)，律師可以提高辯護的質(zhì)量，更好地維護當(dāng)事人的利益；法官也可以提高判決的質(zhì)量，更好地維護公道；法學(xué)家也可以提高法學(xué)研究的質(zhì)量，針對實踐中發(fā)生的問題，修正法學(xué)的理論；立法者也可以通過案例分析，來進一步明確法律的基本含義。案例分析在法學(xué)界得以流行，其原因很簡單：典型案例分析可以提高法律實踐的質(zhì)量，尤其是提高辯護的質(zhì)量，若只有法學(xué)理論，只能保證一定的質(zhì)量；律師、法官、法學(xué)家等都可以直接接觸到大量的案例；在司法實踐中，尤其在英美法系國家的司法實踐中，判例本身甚至起著法律的作用；訴訟當(dāng)事人對保護自己的利益有著百分之百的強烈需求，并且愿意為此付出相當(dāng)?shù)馁M用。法學(xué)界的人，尤其是律師在當(dāng)事人的強烈有效需求的支撐下，也非常有積極性去研究一個又一個的典型案例，從中找到更有效的保護措施。工商管理學(xué)界也是案例研究運用得比較廣泛的地方。它的出發(fā)點首先是工商管理理論不足以使一個人成為企業(yè)家，因為企業(yè)家不是學(xué)習(xí)出來的，而是在市場經(jīng)濟的競爭中鍛煉出來的。其次，在市場經(jīng)濟中要進行競爭，成為一個企業(yè)家，如果懂得工商管理的基本理論和方法，就能夠有較大的競爭優(yōu)勢。第三，如果既懂工商管理理論，又懂市場競爭的經(jīng)驗，那么在激烈的市場競爭中，更可能取勝。工商管理理論是易得的，花若干年時間系統(tǒng)學(xué)習(xí)就可以了；但實踐經(jīng)驗是難得的，需要極高的學(xué)習(xí)費用。案例研究就是節(jié)約實踐式的學(xué)習(xí)費用，同時又能夠取得實踐經(jīng)驗的有效且便宜的途徑。自然，工商管理學(xué)界之所以能夠廣泛有效地利用案例分析，其原因也在于企業(yè)管理者對高質(zhì)量的工商管理有著迫切的需求，并且愿意為之付一定的費用；工商管理學(xué)界的研究人員和培訓(xùn)人員，有積極性，也有資金條件，去搜集大量的案例；而在與大量企業(yè)管理人員的接觸過程中，他們也有機會接觸到大量的案例，他們有條件在其中找到典型的案例。社會科學(xué)的重要功能就是經(jīng)世致用，這是當(dāng)代社會科學(xué)得以生存并得以發(fā)展的重要前提。自然科學(xué)可以通過可控制的實驗來取得一手數(shù)據(jù)資料，來人工地制造案例。醫(yī)學(xué)雖然是自然科學(xué)，但由于它的研究對象是人，它不能對人進行可控制的實驗。社會科學(xué)的研究對象是人類所面臨的種種社會、經(jīng)濟、政治問題，這也很難進行可控制的實驗。它也許通過實驗?zāi)軌蜻M行局部的模擬，但是這種模擬只是虛擬的現(xiàn)實，很難反映現(xiàn)實世界的全部。這時，搜集既有的Q已發(fā)生過的事實，來探討事物發(fā)生的機理，就成為可控制實驗的替代品。醫(yī)學(xué)、法學(xué)以及工商管理學(xué)界案例研究的成功，使得其他社會科學(xué)深受鼓舞，人類學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)等社會科學(xué)，也相繼開始了案例研究。其中人類學(xué)家的案例研究，做得最艱苦，對人類學(xué)自身的發(fā)展有很大的助益。一般社會科學(xué)研究與醫(yī)學(xué)、法學(xué)、工商管理學(xué)的研究有一定的區(qū)別，首先，社會科學(xué)研究是非常重要的，存在著很大的社會需求，但是有效需求卻非常不足，它缺乏直接的需求者為此來直接付費，即使有也付費強度不高，不如為醫(yī)生、律師、工商管理培訓(xùn)人員付費來得那么積極。也就是說，實踐對社會科學(xué)研究需求是不確定的，而且強度不大。其次，社會科學(xué)研究的需求只來自三個方面，一是研究者自己的投入，主要是有高度求知欲的人、想在學(xué)術(shù)界謀得學(xué)術(shù)地位的人、想取得學(xué)術(shù)高級職稱的人。二是國家和社會對社會科學(xué)研究提供的不希望任何直接回報的資助。三是普通高校以及成人教育的需求，這可能是最大的、也是最現(xiàn)實的需求。這些有效需求，實質(zhì)上都很難促進社會科學(xué)研究者去聯(lián)系實際，因為聯(lián)系實際的費用是很高的，與只是聯(lián)系理論相比，其機會成本也很高：一方面，理論研究不需要高額投資，只要靠艱苦的努力和靈感，有所創(chuàng)新就可以出成果，并且在學(xué)術(shù)界的地位、職稱等個人收益方面也占有非常重要的地位；另一方面，案例研究，理論聯(lián)系實際，費用高，不僅僅取決于個人的艱苦努力和靈感，而且研究成果的學(xué)術(shù)價值，與地位、職稱的相關(guān)度也不高。此外，社會科學(xué)研究者，尤其是政治學(xué)者和行政管理學(xué)者，都很難輕易地介入實踐，至少不如管理學(xué)者、法學(xué)家、律師那么容易。聯(lián)系實際的費用更高。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域里，案例研究不多，其原因是它是一門社會科學(xué)，重視理論創(chuàng)新和數(shù)量分析，并且現(xiàn)實需求不高，雖然也有政策咨詢、經(jīng)濟人才培訓(xùn)項目，但總體上愿意為經(jīng)濟學(xué)案例研究付費的極少。在中國國內(nèi)，近些年剛剛開始有人來做案例研究，這就是北京天則經(jīng)濟研究所所作的“中國制度變遷的案例研究”項目。該項目的主持人張曙光教授認為，在經(jīng)濟學(xué)里，“一個案例就是對一個經(jīng)濟問題和經(jīng)濟決策的再現(xiàn)和描述，就是對一個經(jīng)濟過程及其復(fù)雜情景的刻畫和分析?！卑咐芯烤褪菍嵶C分析的重要方法。張曙光教授認為，案例研究和寫作掌握幾項原則：第一，真實性。一個案例必須是一個真實的故事，或一篇動人的報道。如果出于保密和其他原因，不得不進行掩飾和隱匿，可以使用假名和代號，但故事情節(jié)必須是真實的，不得隨意杜撰。第二，案例研究提供的真實場景必須是系統(tǒng)的和全面的，有故事背景，有來龍去脈，有發(fā)展過程，有人物情節(jié)，最好在附錄中還有完整的圖示和數(shù)據(jù)。人們讀完案例，起碼能夠掌握所述事件的基本事實以及充分的數(shù)據(jù)和資料，從而為展開進一步的研究、分析和討論奠定堅實的基礎(chǔ)。第三，一個好的案例必須是一個開放的體系，它所提供的是真實的問題、矛盾和困境，存在著從各個方面進行研究、分析和解釋的可能性，因而通過個案分析所進行的實證研究不一定能夠完全證實或者證偽什么，但是卻可以有所發(fā)現(xiàn)。如果把案例搞成一個封閉的體系，就無法對真實的社會經(jīng)濟生活及其矛盾運動過程作出恰當(dāng)?shù)拿枋龊椭锌系姆治?，甚至還會發(fā)生極大的扭曲。案例分析有四個類型：一是說明型案例。主要用來記述和說明一個事件、一個政策和決策問題的全過程。二是政策型案例，以政策制定者為服務(wù)對象和行為主體，提供為實現(xiàn)某項政策目標(biāo)而可能采取的政策選擇和政策配合，由于實現(xiàn)同一個政策目標(biāo)可能有多種政策選擇和多種政策組配，因而各種選擇和組合的政策效應(yīng)分析就是一個不可缺少的內(nèi)容。三是決策型案例。以微觀決策者為服務(wù)對象和行為主體，提供一個決策所面臨的真實場景，以便討論如何進行決策的問題。由于不確定性的存在和作用，決策方面不存在什么最優(yōu)解，只能說在某個特定的情況下，某項政策是否相對最優(yōu)。四是理論發(fā)現(xiàn)型的案例。以提出理論假說，進行經(jīng)驗檢驗為其基本內(nèi)容，目的在于通過案例研究發(fā)現(xiàn)和提出新的理論。在經(jīng)濟理論的發(fā)展中，案例研究具有多方面的重要意義：一是樣本意義，一個案例描述的場景和過程并不是簡單的和孤立的，而是大量同類現(xiàn)象中的一個，如果取極值的話，其結(jié)果是一樣的。二是檢驗意義，對已有的假設(shè)和命題進行檢驗，提供一個證明或者作出一個否證，雖然不能完全證明或者證偽，因為在現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展中，反復(fù)證偽而能夠成立的事件說明了一次性檢驗的局限性。三是發(fā)現(xiàn)意義，通過案例分析，發(fā)現(xiàn)一些新的問題，提出一個新的假說，然后自己去或者讓別人去進行檢驗。四是哲學(xué)意義?，F(xiàn)實世界是復(fù)雜的，現(xiàn)實的社會經(jīng)濟生活是非常復(fù)雜的，從總體上進行演繹是很難把握的，而通過一些點的刻畫，從各個方面去認識和把握整體，卻是可能的。人們只能做自己能夠做的事情，而不能做自己無法做的事情，否則我們只能處于模模糊糊、空空洞洞、大而化之、不著邊際的尷尬境地，而在認知的道路上是無法前進的。案例研究，實際上就是思想實驗。經(jīng)濟學(xué)獲得知識的途徑有三，一是干中學(xué)，費時費力，風(fēng)險大，成本高，而且很多事情根本不允許人們都采取這種方法。二是計量分析，構(gòu)造計量模型來計算各種參數(shù)，用以估計一項變革或者政策可能的定量結(jié)果，相當(dāng)于計算機的模擬。三是案例研究，通過剖析一個個的個案，從各個方面進行觀察和描述，探尋其發(fā)展變化的各種可能的條件和途徑，從中找到一個比較滿意的結(jié)果。它可以起到一個實驗室的作用。通過案例研究，通過對經(jīng)濟過程真實場景或故事的思想實驗，就能夠解釋和預(yù)測社會經(jīng)濟生活過程中實際發(fā)生的變化。公共管理，即人們常說的政府管理，是屬于管理類的，因此對于案例教學(xué)的需求應(yīng)該類似于工商管理。但實質(zhì)并不如此，因為工商管理的教學(xué)對象是企業(yè)經(jīng)理，他們需要經(jīng)受市場競爭的考驗，更多的理論知識、更多的實踐經(jīng)驗，尤其是更多的介于理論和實踐之間的案例操練，對他們來說是競爭的優(yōu)勢所在。因此，愿意為此而付費，也愿意為此花錢。公共管理的教學(xué)對象卻是政府官員，他們雖然也經(jīng)受官場競爭的考驗，更多的理論知識、更多的實踐經(jīng)驗，尤其是更多的介于理論和實踐之間的案例操練，也是競爭的優(yōu)勢所在。但是，官場的競爭和市場競爭，性質(zhì)上有很大差別。政治競爭雖然有時候比經(jīng)濟競爭還要激烈，還要殘酷，但是對于案例的有效需求卻很難確定。其中最重要的區(qū)別是，企業(yè)競爭是多頭的，每個競爭者的權(quán)力都是完整的，付費都是自費的，是自己的努力賺來的；而政治競爭多是一元的，或者全得或者全失，每個競爭者的權(quán)力都不是完整的，而且付費都是公費的，是靠國家財政撥款的。由于這些原因，對公共管理的案例需求實際上類似于人們對經(jīng)濟學(xué)研究的案例需求，與醫(yī)、法學(xué)、管理學(xué)有很大的區(qū)別。這種區(qū)別在政治競爭未實現(xiàn)開放的社會里，更為明顯。在高校的公共管理研究和教學(xué)中表現(xiàn)得最為典型。因為高校的教師，很難接觸政府官員，尤其是高層的政府官員，而政府活動本身的保密性質(zhì)，使得教師去接觸實踐更增添了一層障礙。但是，公共管理學(xué)依然是一門實踐性的社會科學(xué)，而不是理論性的。它依然需要案例研究，對學(xué)生進行案例教學(xué)，以提高公共管理的理論研究水平，同時也提高教學(xué)水平。因此，現(xiàn)在的問題是，在很少有人付費，同時理論研究的比較收益高于純案例研究的比較收益的情況下，如何搞好公共管理學(xué)的案例研究呢？我個人認為，首先我們可以盡我們的力量，搜集各種已經(jīng)有的案例，以彌補自己搜集、編寫案例之苦，同時也可以節(jié)約這些方面的費用。這些案例我們可以分成三個類別：一是說明型的案例，主要用來記述和說明公共管理實踐中發(fā)生的事件、政策和決策的全過程。這些案例強調(diào)它的真實性、系統(tǒng)性、全面性，并且是完全開放性的。二是政策咨詢性的案例。以政府決策者為服務(wù)對象，為特定的問題，提供一個真實的故事，主要是突出問題的來龍去脈，給出一些不同的解，并對不同的解進行評估。三是理論發(fā)現(xiàn)型的案例，主要是提出理論假說，進行經(jīng)驗檢驗為其基本的內(nèi)容，目的是通過案例研究發(fā)現(xiàn)和提出新的理論，發(fā)展公共管理的理論。然后，在可能的情況下，大力重視案例的直接采寫、編寫等工作，并在學(xué)術(shù)研究上多運用案例分析的方法，按照案例分析的規(guī)范，一是客觀描述，二是進行問題解決式的政策咨詢和政策建議研究，三是進行理論創(chuàng)新。在行政學(xué)界，目前流行的案例研究主要是兩種簡單的案例研究，一是簡單的“例子性”的案例研究，主要運用于教學(xué)方面，其功能主要是幫助學(xué)生理解理論原則，同時也豐富理論原則，說明公共管理理論原則在實踐中的力量。二是“問題解決”的案例研究，給出一些場景，然后提出問題，要求培訓(xùn)對象進行分析、并提出解決的辦法?！皢栴}解決”的案例大多是培訓(xùn)性質(zhì)的案例。例子性的案例，主要是幫助培訓(xùn)對象理解理論；問題解決的案例，主要是要求培訓(xùn)對象在系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，綜合運用所學(xué)到的理論，去分析、解決特定的問題。在公共管理研究和教學(xué)中，“例子性”的案例是非常普遍的；“問題解決”式的案例則正在開展，并且為各種培訓(xùn)所采納。但是研究性的案例研究實際上依然是非常稀缺的。認為案例教學(xué)就是例子性的案例教學(xué)，只要舉了例，就進行了案例教學(xué)，這是片面的；認為案例教學(xué)就是問題解決式的案例分析，需要學(xué)習(xí)理論，沒有理論學(xué)習(xí)，只通過案例分析就可以獲得公共管理的技能，也是片面的。久病也許能夠成良醫(yī)，只看判例也許能夠成為律師，從實踐中也許能夠悟出理論，但這都是初淺的，只能是細枝末節(jié)的。在例子性的理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，進行問題解決式的案例研究，可以事半而功倍。最后，認為案例分析只是教學(xué)的事，研究不需要進行案例分析，這也是片面的。案例教學(xué)的水平離不開高水平的案例研究，只有在高水平的案例研究的基礎(chǔ)上，案例教學(xué)才能有真正的高水平。在這些意義上，包括山西省政府管理在內(nèi)的中國地方政府管理系列案例研究，即使在有些方面依然不如人意，但依然是非?？少F的探索，為中國公共管理學(xué)界的案例研究的進一步發(fā)展起到拋磚引玉的作用。據(jù)我所知，對中國省級政府管理進行完整的說明型的案例研究，在中國公共管理學(xué)界可能是前所未有的。山西省政府管理的案例研究。對山西省政府進行了個案調(diào)查，主要是在事先確定的統(tǒng)一的框架內(nèi)描述山西省政府的歷史沿革、現(xiàn)實環(huán)境、法律地位和管理權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置與職能配置、政府決策過程、政府執(zhí)行機制、政府改革和政府發(fā)展。這一案例研究主要是說明型的，它不針對某一事件，也不針對政策和決策的全過程，也不專門為山西省政府的決策者提供政策咨詢和政策評估，也沒有刻意去追求政府理論的創(chuàng)新并進行經(jīng)驗檢驗。當(dāng)然，這并不排除在整個案例研究中在局部范圍里進行政策咨詢性的、理論發(fā)現(xiàn)型的、事件說明型的研究?！妒≌芾怼轿魇≌{(diào)查》是一項集體努力的成果。該案例研究的有效需求首先來自國家哲學(xué)社會科學(xué)“八·五”規(guī)劃重點項目的無償投資；其次來自山西省政府的無私資助；第三是來自其他方面的無回償意圖的資助；第四是對山西省政府管理個案研究感興趣的山西省政府官員和行政學(xué)者的任勞任怨的努力。在金錢逐漸擠占知識空間的時代里，這些不希圖任何直接物質(zhì)回報的投入顯得格外寶貴。

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