民主機制與民主財政：政府間財政分工及分工方式

　　千百年來，以中央一地方關系為表象的政府間財政關系一直是影響國家長治久安、萬世太平的最重要因素。在千差萬別、千變萬化的政府間財政關系背后，是財政分工方式的差異。美國“財政聯(lián)邦主義”的實踐和歐盟作為“超級聯(lián)邦”的出現(xiàn)，均采用立憲性一致同意下“交權型”財政分工方式；而中國封建社會長期采用行政性一致同意下的“集權中放權型”財政分工方式，‘啡規(guī)范財政收支”成為中央政府與地方政府財政關系上的最大特點。21世紀的中國要成功地處理中央一地方關系，消除非預算收支現(xiàn)象，必須在建設公共財政體制的同時，建立起民主財政制度。本書以“集權中放權”模式來概括中國封建社會的財政體系和政府職能體系。從大一統(tǒng)財政體系中發(fā)展出各級政府在公共物品提供上的事權范圍和籌資渠道，是通過中央政府的下放行政管理權來實現(xiàn)的，因此，“放權”模式與“交權”模式存在著明顯的差別，它們刻畫出了兩種財政分工方式的特點。本書除了用“中央集權中放權”模式來概括中國封建社會財政制度安排上的特點外，并且以“非規(guī)范財政收支”作為中央政府與地方政府財政關系上的最大特點。非規(guī)范性不是指財政管理上的非預算性和非計劃性，而是指其與非民主性、非公共性的共生，體現(xiàn)皇權的專制性和公共物品供給上的壟斷性，體現(xiàn)出中央政府對地方政府失控后的妥協(xié)性和無奈。熟練地、幾乎總是成功地運用非規(guī)范財政收支方式來實現(xiàn)封建治理、社會控制，并不意味著這種財政制度是有效率的，也不意味著它是公正的，相反，它使得中央政府的政治合法性基礎相當脆弱。文官系統(tǒng)的競爭腐敗，胥史的貪贓枉法，各種名目的苛捐雜稅和浮收攤派，總是成為封建皇朝更替的直接原因。中國歷史上的非規(guī)范財政收支現(xiàn)象作為一種非正式的制度安排，本身包含著中國文化本土化的特征，具有頑強的生命力、擴展力和生存的適宜性。因此，作為一種制度安排，它不會輕易地“夭折”，而是頑強地、拼命地破土而出，為人們所接受，所習以為常，從而減弱了對其抵觸的壓力和摩擦力。實際上，非正式的財政體制正好反映和符合了中國人“靈活”、“變通”、“水至清則無魚，人至清則無徒”的中庸和實質理性特征。一句話，民主財政制度沒有演進出來，非正式、非規(guī)范的財政制度卻一而再、再而三地重演著，中國制度變遷的通道受阻，未能走上民主財政之路。本書把非預算收入與財政分權改革、中央一地方關系調整聯(lián)系在一起，把它定義為：地方政府從民間經濟（私人經濟）中籌集的公共收入，用于地方公共項目建設或用于政府公共開支等方面，并且沒有包括在正式預算中；它既不是基于所有權，也不是基于公共權力，而是基于行政權、國家政權的作用，把居民的可支配收入變成政府的可支配收入，即民間財力的政府使用；它與法治傳統(tǒng)、自治傳統(tǒng)缺失明顯相關。因此，它是一種非正式的安排，是政府總收入的一個構成部分，體現(xiàn)政府發(fā)展經濟和促進經濟增長的意圖。盡管在統(tǒng)計數(shù)上，政府財政性資金就應該包括這部分非預算收入，它比財政資金（由預算資金和預算外資金構成）更大，同時也表明政府可支配、可控制的資金比政府資金更大。

　　劉云龍（劉耘?。?971年生。1998年畢業(yè)于中國社會科學院研究生院，獲經濟學博士學位。1998年10月開始在中南財經政法大學應用經濟學博士后充動站從事研究工作。先后在《經濟學動態(tài)》、《經濟學家》、《中國經濟時報》等國家一級刊物和專業(yè)性雜志上發(fā)表論文20余篇，主要有：《市場邏輯與國家觀念》、《財政聯(lián)季主義理論述評》、《財政壓力與中國經濟改革進程》等。