職方邊地：中國勘界報告書

　　這是一部關于中國各省與各縣邊界勘界的報告書。該書以邊界為線索，對人類文明進行審視，從多角度展視了社會生活，是一部從政者和關心社會發(fā)展的人應讀之書。中華文明史號稱五千年，古稱地分九州，據(jù)《周禮·地官·大司徒》記載，“大司徒之職，掌建邦之土地之圖”，自周以來，中國有文字和圖籍的地方行政區(qū)劃大概有三千年之久，自秦建置郡縣已有二千年之久，但準備認真地在全國勘定省縣邊界卻是20世紀的事情。民國年間，國民黨的南京國民政府在30年代第一次提出在全國范圍內進行認真地省縣邊界勘定，但由于抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，這一計劃未能實現(xiàn)。1949年后，在國家的地方行政中，因相鄰省縣邊界爭議，發(fā)生的糾紛不可勝數(shù)，深考歷史，慎思未來，統(tǒng)觀全局， 1986年崔乃夫出任民政部長后第二次提出在全國勘界，幾近十年，到1995年中國政府終采納了該建議，從1996開始，到2000初步完成了全國省縣陸上邊界的勘定?？梢哉f，這是完成了國家管理社會的一個基礎的工作。因為面對一個日益復雜和越來越密切聯(lián)系的社會，社會生活的管理和協(xié)調都不可能在沒有明確行政管理區(qū)劃的基礎上進行?？梢哉f，這次勘界是經(jīng)邦治國的大事業(yè)之一，謀國之人，讀這本書當大有裨益。下面是我在讀這本書得出的一孔之見。一、劃清邊界是結束和預防兩界相鄰地區(qū)因資源引起沖突的首要辦法兒時聽長輩們說過牧區(qū)的部落打冤家的故事，但不知其因，以為僅僅是在倫理上的善惡之因，導致的仇恨而已，但一讀此書，才知事情并不如此。特別是神秘的青藏高原上，以為在宗教的沐浴下，那里的居民一定能凡事忍讓，讀書此后才知，不同居民群體在草場之爭時也要大打出手，不能免俗。該書例舉了1949年以來，從內地的農業(yè)區(qū)，海上的漁區(qū)，草原上的牧區(qū)，近年來隨著工礦業(yè)發(fā)展，地下有礦藏地區(qū)，無不因為邊界不清引發(fā)相鄰居民沖突，從村民們大規(guī)模的械斗，到背后有村黨組織，甚至更高一層政府支持的動槍動炮的戰(zhàn)斗。甚至廣西南丹縣和貴州的獨山縣的毗鄰兩村因一口水井劃界不清的歸屬權之爭，引發(fā)了兩次動槍之戰(zhàn)。各級的政府都各自袒護自己轄區(qū)一方已成通例，省一級政府也難例外。以前從史書上讀過部曲在大莊主領導下進行戰(zhàn)斗，死傷者本莊優(yōu)撫，而如今在村支部領導下的械斗中，也有明確條文，參戰(zhàn)人員的待遇，死傷及因此受國家法律追究受刑人員的優(yōu)撫條件等等，真是令人眼開。特別是書中提到的青海門源縣與甘肅天?？h交界的金礦區(qū)，甘肅與內蒙的草場，從北到南的大規(guī)模人為的森林濫砍亂伐等諸多實例，說明邊界不清，相鄰邊民對資源歸屬不確定感而采取的瘋狂的掠奪性的開發(fā)，對不可再生的資源的利用是極不經(jīng)濟的，同時對周邊環(huán)境是破壞性的，而對草場、山林、漁類等可再生的資源，造成的生態(tài)環(huán)境的破壞幾乎都是災難性的。50年來近三分之一的國土資源生態(tài)環(huán)境的退化，不能說不與此有關。這從另一個角度，證明了明確財產(chǎn)所有權，使社會的每一部分財產(chǎn)都有人負責，保護產(chǎn)權使非法侵犯他人財產(chǎn)權者能受到即時的制裁，對于人類文明發(fā)展是何等的重要。而明確土地山林水域的行政管轄歸屬權，是確定土地、山林、草場、水域、水、礦藏等諸資源財產(chǎn)所有權和開發(fā)經(jīng)營權的基本前提，因此劃清邊界，是保護和合理使用現(xiàn)有資源的重要條件。二、劃清邊界是邊界相鄰方社會公共權力行政時明確責權依據(jù)據(jù)該書介紹，中華人民共和國成立以來，僅省際邊界爭議就1000多起，涉及除海南省外的所有省、市、自治區(qū)。爭議面積達14萬平方公里，相當于一個中等省的面積，在這些爭議面積中，草場爭議95800平方公里，礦藏爭議面積4200平方公里，土地爭議面積3500公平公里，，森林爭議面積2900平方公里，草、礦、林資源混合爭議區(qū)33800平方公里。多年來因為一些地方邊界劃分不清，在行政管理上處于有很大伸縮性的狀態(tài)。在有資源利益的地方，出現(xiàn)了相鄰兩區(qū)在同一地區(qū)設置各自的行政機構。如新疆甘肅在蘭新鐵路的紅柳河站，因有金礦兩方爭議加劇，新疆設有新疆哈密紅柳河氣象站，甘肅設了敦煌市紅柳河行政管理委員會。在青新邊界上，為爭奪芒涯的石棉礦，在同一地區(qū)青海設了芒涯鎮(zhèn)，新疆設了依吞不拉克鎮(zhèn)。而一些沒有眼下有利可圖的地方，則相鄰雙方對這些地方的社會秩序均不想多管，造成了國家行政的盲區(qū)。久而久之，這些地方容易滋生出對社會發(fā)展不健康的事物。另外，由于邊界不清，兩方邊民都開資源時，行政部門管理成本必然增大，甚至會出日常管理力量不足應付出現(xiàn)的局面而放任自流。因此，劃清邊界后，對行政部門不來說，也有一個轄區(qū)清楚，職責分明的硬約束。三、劃清邊界不可能一勞永逸就高忱無憂目前雖然全國各省縣的邊界已基本劃定，但這并不是說劃定的邊界就不會再有新的問題了。首先受自然條件的限制，一些界碑會受到自然的地質或氣侯氣象的作用而受損。在沙漠的界碑會在沙丘移動后被埋沒而導致新的界線不清，年久后河流中心線的移動，在河口區(qū)泥沙淤積形成的新造陸，都有可能使以河為界相鄰方引起新的爭議，泥石流、山體滑坡而造成界碑移動或丟失。雷擊也會造成受損，其次，不可能排除人為移動界碑的可能。由于在兩地界線附近發(fā)現(xiàn)新的可獲利資源后，也不是沒有人為移動界碑爭奪資源的可能。因此，除了對這次全國勘界成果以圖形、文字、電子數(shù)據(jù)資料進行保存外，政府職能部門和邊界線附近的基層行政機構經(jīng)常巡查養(yǎng)護，依然是需要的。面對常新的社會生活，也必須有充滿生機的邊界管理人員。四、用什么樣的觀念對待邊界勘定既事關的劃界的成敗，也事關子孫禍福邊界的劃分雖古已有之，但在傳統(tǒng)的中國在觀念上中國的中央王朝為天下之中心，其它地區(qū)皆應臣屬之?！颁咛熘?，莫非王土”的觀念根深蒂固。所以在王朝和藩邦之間并沒有認真的邊界劃分，皇帝認為反正天下皆是屬于自己的王土，蕃邦的王位都得要皇帝冊封才合法。蕃王管的也是皇上的地，區(qū)另不過是封疆裂土的封國與天子直轄的王幾之分，這種從西周沿襲而來的觀念，在任何一個大一統(tǒng)的王朝均占統(tǒng)治地位，到清朝也如此。這種觀念下中央直轄區(qū)與蕃王治理的邦國之間，在對邊界的劃分上并不向后來出現(xiàn)了近代國家主權觀以后，必須界線分明寸土必爭。如該書中敘述的清朝雍正皇帝在與安南國勘界時的故事，就是上述觀念的典型反映。雍正三年云貴總督高其倬安雍正的指示，勘定與安南國（即今越南）的疆界。當時高其倬詳查歷史后認為，自明清以來，安南向云南方向分步共推進了240里，主張按明朝時的界線，全部收回。但雍正皇帝認為安南“自我朝以來，累世恭順，深屬可嘉”所以“方當獎勵是務”豈可與之“爭尺寸之土”，加之“視中外皆赤子（即皇帝的子民）”，所以下令不與計較。因怕高其倬堅持己見，換了他認為能秉公辦事的鄂爾泰為云貴總督，鄂爾泰接任后才取了一個折中的辦法，但安南王不滿意，上書皇帝言詞激切，雍正認為言詞不恭，不準其請。后安南王又上書表示“悔過感恩”，雍正即下令加恩賞地，滿足了安南王的要求，劃定了線界?；实壅J為你恭順則多給你劃推進幾百里邊界線不與你計較，算是對你世代恭忠的恩典，如果認為你不恭，則立即要收回成命，是對你的警示。在這種溥天之下“地皆朕土，人皆朕臣”的觀念下的疆界觀，實在不能完全等同于近現(xiàn)代來主權國家的疆界觀。這是考察現(xiàn)代中國與過去的蕃國的疆界關系時，應該注意的一個問題。（見上冊18—21頁） 其次在劃界上，是唯上還是唯實，這是事關人民的生命財產(chǎn)的大事。書中介紹1958——1959年甘肅青海邊界劃分因未能實事求是，尊重原住民的基本權利，僅依據(jù)一張上面頒布的不準確的行政圖劃分邊界造成的移民，給肅南裕固族及蒙、藏、回、漢等民族造成了重大的財產(chǎn)和不應有的生命損失，遷居后使他們的生活、生產(chǎn)極為困難，精神上也受到傷害，在政治形成了消極影響。后因驚動了國務院總理周恩來才制止了這種錯誤的做法，避免了更大的損失。但此事造成了嚴重的后遺癥，并不是短期內能消除的。這是劃界的一個嚴重教訓。地方官能從當?shù)厝嗣耖L遠利益考慮，與對方互諒互讓，即早劃定邊界，是雙方邊民之福。否則爭議一旦激化，自然資源遭到破壞不說，小則械斗，不死也帶傷，大則長期處在交戰(zhàn)對峙狀態(tài)，因人身安全不能保障，長期影響生產(chǎn)生活，非邊民之福。如果僅因害怕承擔喪權失地的罵名而該諒不敢諒，該讓不能讓，給當?shù)匕l(fā)展帶來的傷害決不是彼此可讓的一些土地能補回來的。桂林地委書記蔣毅能領會古賢“讓他三尺又何妨”的深意，見識確實高人一籌。在他主動化解桂林與湖南零陵地區(qū)邊界糾紛，雙方互諒劃定了多年爭議的邊界，對于長期爭斗嚴重影響生產(chǎn)生活的邊界兩方的人民來說，實有不世之功。后來者宜鑒之。五、全球化背景下當今世界解決海島爭議的模式對中國的勘界事業(yè)的啟示這本書第五章《不平靜的海灣》中介紹了中國沿海省際因島嶼和沿海灘涂的諸多爭議事件。看得出爭議方為了這些可利用的資源，爭相不讓，甚至大打出手，有些省份為了爭奪這些島嶼還動用公安、武警占據(jù)。對這些爭議，有時中央干預都不能平息。除了最終在中央的嚴令坐下來談或由中央派專人裁決之外，缺乏其他的中介組織加以調停，裁定。一方面是我們的社會不發(fā)達，還未發(fā)展這些非政府的中介組織，在社會生活上，還處沒有走出在高高在上的政府和未能自組織的小民前現(xiàn)代社會形態(tài)。公民的非政府自治組織和各種中介組織極不發(fā)達。另外，非理性的處理問題思維定勢，也是諸多爭端不能在相互諒解中達成共識的原因。而本章中介紹了冰島和挪威圍繞揚馬延島的主權和經(jīng)濟200海哩專屬經(jīng)濟區(qū)的爭議，組成了一個非政府的調節(jié)委員會。該會再聘請一些專家作出權威鑒定。后據(jù)專家鑒定該島不屬冰島，但建議共同開發(fā)，雙方政府接受了這個建議。書中在此介紹“這種調解委員會，在西方很盛行，如在城市地方政府組織外，常常有這種調解委員會的組織，專替政府組織調解城市間的各種矛盾和問題，”這種現(xiàn)象，一方面說明西方公民社會發(fā)展的很成熟，另一方面也說明，這些國家的人民在對人與人和人與社會資源之間關系的理解上，比我們能更好地與他人和自然共處。因此，理念上在遇到權益爭議時既考慮自己也尊重他人，還是完全根據(jù)自己的理由排他性的思維，這也是關系到爭議問題能否解決和解決的方式。本章中介紹了當今世界“擱置主權爭議，共同開發(fā)”地解決有爭議海域之爭的四種模式，超國家管理模式、雙方共同管理模式、代理制模式、合資機構共同經(jīng)營模式。該書具有獨到慧眼地指出：長期以來，我們地理教科書和政治地理學只講帝國主義殖民主義爭奪海上霸權，擴大自己的勢力范圍，極少講在二戰(zhàn)后，特別是全球化背景下，根據(jù)國際關系準則和國際法的新的有關規(guī)定，爭端國和平解決有爭議的領土、共同開發(fā)有爭議海域的新趨勢。對于鄧小平1984年提出的“擱置主權爭議，共同開發(fā)”的方式解決海洋主權爭議的思想，在國際上的已形成各種范例不予介紹，誤導國民形成了海洋劃界和島嶼爭端“永無解決的可能”的認識。這在客觀上鼓勵了不理性的民族主義情緒，助長了依重武力、迷信武力是唯一解決爭端的思潮?！捌┤?，針對全世界有240個海上界線需要劃定的新局面（新海洋法后——本文作者注），更是只說其任重道遠的一面，而不述其順利劃定了154個，其中已生效132個的另一個基本事實；對其最有代表性的日韓獨（竹）島之爭、希土愛琴海之島的爭紛，對泰馬越三國在泰國海域的爭議等等，也是關注萬分，而對目前已有的幾十個在爭議海域‘擱置主權爭議，實施共同開發(fā)，合理分享資源，共同分攤成本’的新的流行大趨勢，卻諱莫如深。這不僅封鎖和剝奪了中國民眾在這方面的知情權，而且使沿海地帶省際間有爭議的灘涂、海島和毗鄰海域的問題解決，失去了多種可以學習和借鑒處理這類爭端的參考物，而且從某種意義上講，這是海洋邊界情報方面的‘閉關鎖國’”。該書作者特別感慨地說“令我們頗感遺憾和失望的是，時至今日，中國沿海省際間因海島、灘涂、毗鄰海域而產(chǎn)生的多起權屬糾紛和爭議，還沒有一起‘擱置爭議，共同開發(fā)’的案例出現(xiàn)。這不但顯示出中國在海洋基礎性法規(guī)方面的不完善和管理方面的薄弱及凌亂，而且也說明中國處理海洋爭議方面的舉措，也已落后于被同一問題困擾著的海洋國家”（下冊348）。靳蘇二先生在這方面鳥瞰世界發(fā)展大趨勢的眼光，的確給了我許多新的啟示。上述諸點是讀此書的所得，但我認為中國在國際上提倡的和平共處，和平處理爭端的思想，不僅應是對外交往時的原則，也應是國民在處理國內各行政區(qū)邊界爭議和社會上各種爭端的基本態(tài)度，只有各級政府和國民在文化上向文明和理性的提升，才能避免一遇爭端就出現(xiàn)情緒性的過度反映和不理性的行為，輕則造成生產(chǎn)、生活正常秩序破壞，資源受損，重則造成人員傷亡的慘劇。此外，該書還透露一些鮮為人知的趣事，如中國國土面積，到現(xiàn)在還未有一個準確的數(shù)字?？傊摃畔⒘亢艽螅瑥牟煌慕嵌茸x才都會有所得，希望關注國事者細讀之。該書不足之處有些材料安排上略顯凌亂，希望作者有機會重寫時，能從讀者使用材料的角度更好地安排。

　　靳爾剛，男，1946年12月生，河北人。畢業(yè)于民政學院?，F(xiàn)任國家民政部區(qū)劃地名司司長，華東師范大學研究員。主要業(yè)績：長期從事民政工作。主編了《情系長城》、《優(yōu)撫指南》兩書，所撰寫的《中國的優(yōu)撫工作》被收進《中國社會工作百科全書》；監(jiān)制中央電視臺播出的6集大型紀實性電視系列片《國魂》，總監(jiān)制8集電視系列片《磐石》。從1993年起，由優(yōu)撫崗位轉做行政區(qū)劃工作后，參與了我國行政區(qū)劃的戰(zhàn)略研究。主抓了全國沿國道線的地名標志設置；省、縣兩級行政區(qū)域的勘界工作；擔任1998年出版的《中國行政區(qū)劃通覽》、《中華人民共和國行政區(qū)劃》兩書的編委會主任，并參加主編了《中國政區(qū)大典》。 蘇華，1955年生，畢業(yè)于山西大學中文系，曾任山西省文聯(lián)《火花》文藝月刊社編輯部主任，山西省作家協(xié)會《作家與企業(yè)家紀實》雜志主編，1995年始任《中國方域——行政區(qū)劃與地名》雜志主編、行政區(qū)劃與地名雜主主編、社長至今，著有文學藝術評論集《舞蹈在黃河文化的搖籃》，文章散見于《人民日報》《光明日報》《求是》雜志、《讀書》雜志等，結集有書評書話《愛痛都是書》等和文史雜感集《過去文人事》。