給“機關(guān)病”下猛藥

討論者： 北京大學政府管理學院書記　李成言

國家行政學院院教授　竹立家

欄目主持人

主持人： 有些人對跟政府機關(guān)打交道真的挺發(fā)怵的，因為有些政府機關(guān)確實是“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，這種機關(guān)病的存在也不是一天兩天的事了，多少年以來一直在治，卻始終不能根除。2004年春節(jié)以后，江蘇省委就要治一治這種機關(guān)病，他們首先對省級機關(guān)的工作作風進行治理，省委副書記王壽亭面向公眾不留情面地指出常見的七種機關(guān)病的病癥。今天我們的話題就圍繞這件事情展開，演播室請到的是北京大學的李成言教授和國家行政學院的竹立家教授。

既然說到這七種病癥，我們就要逐一來看一看這都是什么病。第一條被王壽亭書記稱為戀舊病。什么是戀舊病呢？習慣以一種老辦法、老方式解決問題，就是兵來將擋、水來土掩，任憑形勢怎么變，辦事方法不變。

李成言： 這種病主要就是傳統(tǒng)的因循守舊，因為因循守舊是很省事的，只要用“拿來主義”就可以了。

主持人： 還有一種叫推諉病，就是想問題、做決策的時候，不是從大局著想，而是能推就推。讓我舉一個身邊的例子。我有一個同學，大學畢業(yè)之后分到一個國家機關(guān)，他剛?cè)サ臅r候，感覺不適應，后來有一個老處長告訴他，你來了以后，先不要說什么事情你都會，而是有人打電話問你什么事，你先說你不知道，知道的也先說不知道，最好能給他一個別人的電話號碼，讓他去問那個人，所以他說這么多年下來他已經(jīng)習慣了，由那種不習慣變?yōu)榱晳T了。

李成言： 推諉病，說到底就是怕?lián)熑?，在整個官場上，很大的一個問題就是工作人員不能敢于負責任。實際在機關(guān)里邊工作，很多時候是需要我們負起責任的。因為你有職位，有職位就有一定的權(quán)力，權(quán)力意味著責任，責任才是目的，而我們有一些人看不到這個，覺得他盡了責任和不盡責任，好像無關(guān)緊要，不會影響升遷，也不會影響他的一些利益。所以就可能隨便、隨意，這是推諉的一個根子。

主持人： 我聽到這么一個順口溜：“管理就是收費、協(xié)調(diào)就是喝醉、公關(guān)就是行賄?！痹诮o老百姓辦事的時候，剛才我們說到能躲就躲，但是如果遇到罰錢這個問題，可是能上就上，這也是一個病癥。

李成言： 在機關(guān)里邊工作，當然不可避免會有“利”的方面。比如常說的“責、權(quán)、利”，就有“利”的方面?！袄睙o非一個是名，一個是實際的經(jīng)濟利益。我想這是一個客觀存在，不可避免。問題是，我們的干部把這個作為他全部工作的主導，沒有利益就不干，有利益就可以去上，這顯然是一個最大的錯誤，他沒有能夠擺正機關(guān)干部的服務意識、服務職能、服務功能的實現(xiàn)問題。所以我覺得這個利益是不可避免地存在的，但是在市場經(jīng)濟條件下，被推到一個極端上去了。

主持人： 爭利是不是也可以理解為與民爭利，還有部門之間彼此爭利？

竹立家： 最近我們看到好多報道，在很多農(nóng)村，農(nóng)民和村干部對立，和鄉(xiāng)干部對立，這種對立非常嚴重，什么原因呢？就是有些鄉(xiāng)財政赤字、發(fā)不出工資，就想方設(shè)法盤剝農(nóng)民，加大征收力度。

李成言： 有人認為，那是因為那里機關(guān)作風有問題，主要是因為那里抓廉政抓得太嚴重，抓得太過頭，所以就使得他們都沒有勁頭干，也沒有情緒去干了，這是一個現(xiàn)象。我曾經(jīng)聽到有一個省長，在講到他們的工作情況、工作效率的時候，就講，我們現(xiàn)在很輕松，為什么輕松呢？因為前面我們這兒抓了兩個大的貪官，下面又涉及幾百人的系統(tǒng)腐敗問題，現(xiàn)在好了，政府機關(guān)里邊非常的冷清，來人也不辦事了，效率極低。這就反映這樣一個問題，我們一方面抓腐敗，反腐敗，而另外一方面，可能會在某一環(huán)節(jié)的建設(shè)跟不上的情況下，起到一些負面的影響，這個負面影響可能就使一些人消極地對待這個問題，而不是以積極的態(tài)度來面對廉政建設(shè)。

主持人： 反正無過便是功。

李成言： 無過便是功，我不去做可能就沒有過，沒有過，就不會有問題，你就抓不著我。

主持人： 還有一種這樣的說法，你給錢，我辦事，你不給錢，我不辦事了，我不辦事，一定是沒有受賄的。

李成言： 對啊，我不能犯錯誤吧，我不辦事可以不算犯錯誤，就下不了崗，也不會有別的問題，暫時我可以不去晉升，但是不會犯錯誤。

竹立家： 這種現(xiàn)象很多，辦與不辦，背后還有一個什么東西——利益。

主持人： 給錢我再辦。

竹立家： 對，你給點東西我才辦，這是我們腐敗現(xiàn)象蔓延的一個重要因素。

李成言： 我覺得這是沒有處理好廉政和勤政的關(guān)系。廉政建設(shè)有兩個方面，一個是廉潔從政，還有一個是要勤政。廉潔是勤政的一個基礎(chǔ)，沒有這個基礎(chǔ)，是不可能勤政的。

主持人： 這是爭利病，還有一種叫戀高癥。戀高病，就是高高在上，不愿意深入到群眾中去，能在辦公室坐的時間長一些就長一些，這是什么原因？

李成言： 它是官僚主義的典型表現(xiàn)，因為他在掌握權(quán)力位置上，覺得只有在部門里的職位上他才能夠真正實現(xiàn)權(quán)力。

竹立家： 這是一種說法，還有一種說法，認為戀高癥這種提法本身是不對的。

主持人： 為什么？

竹立家： 每個工作崗位都有其相應的職責，“一個蘿卜一個坑”。比如在政府中，搞信息統(tǒng)計的，搞辦公室管理的，就不必下去，沒有必要下去，只需干好本職工作。讓你到田間，到地頭指導農(nóng)民干活，到工廠指導工人干活，沒這必要。政府工作現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生很大變化，調(diào)查研究是領(lǐng)導的事，一般公務員有其本職工作，有崗位職責需要去完成。

主持人： 也就是該下去的下去，不該下去的就別下去。

竹立家： 比如董倩(主持人)就是應該在這兒主持的，你就不應該下去。

主持人： 我要走了，就叫脫崗了。

竹立家： 對，是這樣的。

主持人： 還有一種叫冷漠病。從這個名字我們就可以知道它到底是一種什么樣的病了。

竹立家： 對于同人民群眾的感情比較淡薄的問題，不是才有的，講了好多年了。從建國開始，毛澤東主席一直講，密切聯(lián)系群眾，小平同志也講密切聯(lián)系群眾，江澤民同志也講密切聯(lián)系群眾，現(xiàn)在大家可以看到胡錦濤總書記和溫家寶總理確實是求真務實，密切聯(lián)系群眾，在深入工礦企業(yè)，關(guān)心群眾疾苦這方面做得挺好。冷漠、不關(guān)心群眾疾苦，對群眾沒有感情，不實事求是，不求真務實，整個政府和群眾的關(guān)系會拉遠，政府的威信就會降低，這個問題不是一個小問題。

主持人： 還有一個叫飄浮癥，我理解可能也就是浮夸的一種表現(xiàn)。

李成言： 舉一個典型的例子。在延安時期，有一天下雨打雷，有個老太太在開會的時候就說，這個雷打得好，怎么不把毛澤東劈死。這是一個很可怕的說法，當時有個干部就把這件事匯報給毛澤東，然后就要去抓她，毛澤東聽了以后告訴那個干部，你千萬不要抓，我們要檢查我們的工作作風，我們肯定存在問題。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我們的干部在下面征糧的時候，不顧老百姓的實際情況，征了糧食之后他們根本就沒有辦法生存。

主持人： 還有享受病，人民給你權(quán)力，你卻沒有為人民服務，而是把它作為自己享福的一種來源。

竹立家： 可以說這20年，中國的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。這種變化可能使一些干部把握不住自己，可能蛻化變質(zhì)，可能腐敗。而且從目前我們的反腐工作來看，這種貪圖享受、貪圖享樂的思想已經(jīng)呈逐漸蔓延的趨向，干部中間貪圖享受的情況還是比較嚴重的。

觀點： 省級機關(guān)是黨中央和基層聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)生了“機關(guān)病”，整個政府和群眾的關(guān)系就拉遠，政府威信就會降低，這不是個小問題。

主持人： 我們看的這七種病癥是江蘇省委的副書記提出來的，據(jù)我有限的了解，好像這幾種病癥也并不是只發(fā)生在江蘇省，全國各地也都多多少少存在。

李成言： 這就是一種官僚病，只不過在現(xiàn)代發(fā)生了變種、變異。對這種變異，我覺得江蘇省委敢于去揭這個短，敢于把自己內(nèi)部的一些問題抖摟出來，這是不容易的，因為很多地方有了這個病不去說，回避他，悄悄在解決，實際這種悄悄解決往往解決不好。我覺得江蘇省的這點做得非常好，非常及時，也非常必要。

竹立家： 官僚主義病的核心和本質(zhì)是權(quán)力病。權(quán)力病的癥結(jié)有兩點。第一點，在官僚機關(guān)工作的人，有好多不知道自己的權(quán)力是怎么來的，誰給你的；第二點就是他們在行使權(quán)力的時候，不知道是在為誰服務。有一個地方搞調(diào)研，調(diào)研了五百名干部，問你的權(quán)力是誰給的，大多數(shù)人回答，我自己爭取來的，我干出來的，領(lǐng)導給的，或者就是我自己熬出來的。

主持人： 不管是中國共產(chǎn)黨建黨之初，還是我們國家建國之初，“為人民服務”這幾個字，應該說都是共產(chǎn)黨人，還有中央和各級政府的信念、信條，為什么這么多年過去了，反而在機關(guān)里面衍生出這么多的不為人民服務，而為自己服務的??？

竹立家： 為人民服務是我們黨的一種治國理念，治政理念，這個理念是好的?，F(xiàn)在我們說的服務型政府也是一種理念，我國政府近期提出的以人為本、求真務實，也是一種重要的新時期的治國理念，這些理念都是好的。關(guān)鍵是怎么樣在制度結(jié)構(gòu)里面體現(xiàn)出這些理念，就是怎么落實，在制度結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)出來以后，怎么樣構(gòu)成層次，制度化。為什么我們提出為人民服務五六十年了，從延安開始到現(xiàn)在，真正落實起來仍比較困難？一個重要原因就在于，我們在經(jīng)濟體制上取得長足進步的同時要求我們的行政過程、政府結(jié)構(gòu)也必須要發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，就是要使政府制度和市場制度相銜接、相協(xié)調(diào)。

李成言： 官僚病也好，七種病等等機關(guān)病也好，恐怕受到的很重要的一個歷史影響，就是官本位影響。官本位影響了幾千年，根深蒂固，尤其在改革開放之后，它的這種慣性還在起作用。過去，好像行政泛化，什么都弄一個級別，弄一個官銜，弄一個權(quán)力層級把它框架在那兒，這么一搞以后，我們的官員就不可避免地處在這么一個官僚權(quán)力框架的籠罩下，他的執(zhí)行往往是帶有強制性的，而不能夠有一種服務的意識。

現(xiàn)在多元化的市場經(jīng)濟，對官員的沖擊和影響比較大，他確實看到一些實際利益，而他自己心里的目標呢，在政府機關(guān)里邊達不到，所以就不平衡，可能就會出現(xiàn)這樣那樣一些作風上的不良現(xiàn)象。我覺得這是一個很正常的現(xiàn)象，西方國家同樣有這樣一些機關(guān)病。比如說1958年，帕吉森看到這個現(xiàn)象以后，做了深入的研究，寫了一本書，叫《帕吉森定律即行政研究》，副標題也叫“官場病”。他研究的西方機關(guān)里邊，同樣存在這樣一些問題，人浮于事、投資大，而效率又很低，一些問題非常的嚴重。政府機關(guān)的體制改革既是一個老問題，也是一個新問題，它是永遠繼續(xù)下去的一個問題，不是說一朝一夕就可以解決的，包括江蘇省委提出這個治七病的目標，我覺得也不是一個號召、一個會議就能夠達成的，它肯定有一個后續(xù)的過程。

主持人： 說到這兒，我覺得很巧，在兩年以前也是這個時間我到南京采訪過，時值春節(jié)過后，南京市正在搞一個市職機關(guān)萬人大評議，由南京市民還有各個企業(yè)參與，當時之所以要搞這個大評議，就是希望把評議結(jié)果排在最后五位的那些部委辦局的一把手撤掉。當時這個活動起到了比較好的作用，因為我采訪到從上到下的各級領(lǐng)導以及南京市的市民，他們都希望通過這項活動，能夠優(yōu)化行政環(huán)境。但是兩年過去了，我們看還是在江蘇省，同樣是這些病又冒頭了，為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？

李成言： 積習的改變，也是要有一個過程的，從1998年開始政府機構(gòu)改革至今已經(jīng)六年了，正好是一個小的周期。在這個過程當中，我想大家都會感受到在頭幾年，我們的政府機關(guān)作風大為改變，令人耳目一新，確實給人一種全新的感覺。但隨著時間的推移，很多改革已經(jīng)走入常規(guī)化的階段，所以很多人可能會有一些懈怠，表現(xiàn)在工作上，就會由于思想不重視，而出現(xiàn)一些操作上的失誤。我想這些問題，一定是長時間存在的，尤其在我們這樣一個國家進行政府機關(guān)的改革，絕不是一朝一夕就能完成的。

竹立家： 歸根結(jié)蒂是因為在制度安排上還沒有到位。換句話說，在制度的形成、制度的執(zhí)行、制度的評估上沒有銜接，我們可能光是定了好多守則、準則，好多“必須”和“不能”，但是我們在執(zhí)行過程中，有可能不到位，或者是執(zhí)行了，對結(jié)果好壞，沒有一個監(jiān)督或評比機構(gòu)。實際上，從制度、制衡這個角度來講，最關(guān)鍵的在于監(jiān)督和評價。我們說政府績效需要評估，績效評估是現(xiàn)代世界通用的對政府效率、質(zhì)量以及生產(chǎn)力的一個評價標準，那么這個績效評估由誰來做，有沒有人來做？為什么好多病一犯再犯，一錯再錯，還是一犯再犯，什么原因？就在于最后這個環(huán)節(jié)出了問題，我們克服官僚主義這個病癥，最終的目的和手段就是在制度結(jié)構(gòu)上凸現(xiàn)這種評估制度。

觀點： 績效評估是現(xiàn)代世界通用的對政府效率、質(zhì)量以及政府生產(chǎn)力的一個評價標準?！皺C關(guān)病”一犯再犯，主要在于這套制度在落實環(huán)節(jié)上出了問題。

主持人： 有一種觀點認為經(jīng)濟競爭力，最后總要回歸到政府競爭力上來。這就是有些地方區(qū)域優(yōu)勢并不是很明顯，卻能很好地發(fā)展經(jīng)濟的原因。

竹立家： 從現(xiàn)在的情況及從發(fā)展經(jīng)濟學的觀念上講，市場安排取決于政府安排，為什么？所有的公共政策都是由政府來制定的，政府的職責是非常明顯的，就是提供公共產(chǎn)品、公共服務。所謂公共產(chǎn)品就是教育、衛(wèi)生、社會福利、救助，公共服務指制定法律、維持秩序和安全以及制定宏觀經(jīng)濟政策。

要使中國步入強國行列，關(guān)鍵的關(guān)鍵是公務員素質(zhì)本身?，F(xiàn)在我們國家在搞《公務員法》，從制度安排這個角度來講，它對我們國家的未來發(fā)展是非常關(guān)鍵，也是非常重要的。世界銀行曾在它的報告中公布過一個數(shù)字，日本公務員體系對日本經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率是60％。這個數(shù)字我不知道是怎么得來的，但它說明日本公務員的素質(zhì)非常高，效率非常高，對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率也非常高。也就是說日本工業(yè)生產(chǎn)總值每產(chǎn)生一百個，就有60個與和公務員有關(guān)的這種因素有關(guān)，比如公共政策、公務員的勤奮程度、公務員對工人的引導、公務員制度安排的合理性，等等。日本公務員的貢獻率是非常高的，所以世界銀行把這個提供給世界教科文組織，把日本公務員作為世界公務員的典范。我們國家在反官僚主義這個方面無論如何強調(diào)，都不過分。

主持人： 在2003年11月的時候曾有報道指出，湖北黃石市建設(shè)規(guī)劃局的局長有個外號叫做拖拉局長，就是不辦事情。為了治理機關(guān)作風，這個局長被撤掉了，希望能夠看到比較好的結(jié)果。但問題是官是撤了，但結(jié)果是，原來怎么樣，還怎么樣，好像觸動不大，為什么會這樣？

李成言： 我覺得要解決這個問題需要建立一套嚴格的規(guī)范的獎懲制度。治理工作作風問題，必須和每一個官員的切身利益結(jié)合起來。否則，等于是一陣風過去了，不解決問題。我想，根據(jù)現(xiàn)在各地總結(jié)的經(jīng)驗及我們國家的政治環(huán)境，可操作的一個方法，就是嚴格考核辦法。各地都搞過一些考核辦法，都是根據(jù)各個部門的實際情況，做出的很重要的嘗試性的實踐，都很有意義。這個考核辦法里邊，我想必須明確三個“分明”。一是在這個部門里，是非一定要分明。在有些單位里是非根本不分明，所以考核的結(jié)果是一堆糊涂糨，沒有解決問題，搞不清。二是功過要分明。有一些部門還在吃大鍋飯，干多干少、干好干壞都一樣，這是沒有辦法搞測評的。三是獎懲一定要分明。好的就是要獎勵，不好的就是要懲罰，而這種力度在一些機關(guān)里幾乎沒有?，F(xiàn)在政府機關(guān)里面有一些情況很有意思，就是根本就不去分清楚，功過不要分，獎懲也不要分，因為這樣就可以不得罪人，搞一些和事佬主義，這是不解決問題的。

主持人： 我們剛才提到多少年來，也有多少次這樣的做法，在這種情況下，江蘇省委再一次提出這七種病，而且用病癥擺出來，到底能夠起到一種什么樣的作用？

李成言： 這是一步，這一步是不可避免的，你要真正去解決一些作風不好的問題，最重要的就是要敢于去將這些現(xiàn)象暴光，一下子叫老百姓看到到底存在什么問題。

竹立家： 中國有句古話叫清正廉潔。何為清？清者透明也。就是說，政府工作無論個人也好，機關(guān)也好，首先必須透明，透明了，大家都能看到，大家都能看得清楚以后，你才可能有公正，而后你才能廉潔。

在對權(quán)力結(jié)果進行評價的過程中間，必須要有人民群眾參與。通過何種形式還可以研究，但是改革到今天，我們必須要明確認識到人民群眾參與政府建設(shè)的重要性，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督——黨的十六大報告里邊也明確提出要把公共機構(gòu)的四個民主落到實處。將這四個民主落到實處，也是我們治官僚主義病、機關(guān)病的一劑猛藥。

觀點： “政府生產(chǎn)率”高，它對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率就高，中國要步入強國行列，關(guān)鍵在于公務員的素質(zhì)。從這個角度說，反官僚主義，再怎么強調(diào)都不過分。

主持人： 機關(guān)病已經(jīng)是有年頭的痼疾了，我們不能指望在短時期內(nèi)通過一兩副猛藥，就能夠做到斬草除根、藥到病除。問題的關(guān)鍵是機關(guān)里的人腦子里面的觀念。我們進入每一個政府機關(guān)的辦公地點都可以看到“為人民服務”這幾個大字，但是這五個字是不是真正刻到每一名政府機關(guān)工作人員的心里面了呢？

(2004年2月4日播出)