現代經濟學的鼻祖斯密在《國富論》中把“市場”傳神地隱喻為“看不見的手”；一個半世紀后，面對史無前例的大蕭條，另一位也足夠偉大的經濟學家凱恩斯大聲疾呼“看得見的手”責無旁貸；如果再加上位于上述兩手之間的民眾“勤勞的手”，“三只手”便聚齊了。公共政策如同一個舞者，在這“三只手”上跳舞?！叭皇帧笔冀K都是動著的，舞者平衡感的尋得，建立在對“三只手”本質的認知與把握之上，既需要科學，也需要藝術，這是劍橋大學的公共政策講席教授黛安娜·科伊爾的《市場、國家和民眾：公共政策經濟學》一書所直面的挑戰(zhàn)。
黛安娜·科伊爾可謂經濟學家中的頂流，不僅擁有哈佛大學的經濟學博士學位，也是大英帝國勛章的獲得者，10年前便和保羅·克魯格曼等人一起入選英國《展望》雜志評選的“世界思想家50人”。扎實的經濟學訓練，疊加躬身入局直接參與多項重大政策制定的親身經歷，使得本書能夠將在“三只手”上跳舞的公共政策，置于宏闊的歷史與經濟、社會背景中，“既充滿智慧，又視野廣闊”，遠在哈佛的另一位頂流經濟學家格萊澤教授也忍不住贊嘆道。
一、公共政策舞者腳下的“三只手”
經濟學的根本問題是資源配置與分配，即“為誰生產、生產什么、怎樣生產”。效率是經濟學家討論上述問題的準繩：供給側的資源是否有效地轉化為了產品，產品是否符合需求側消費者的偏好，供需匹配過程中產品是否被提供給了出價最高的人。效率，也是民眾“勤勞的手”孜孜以求的。人們這樣勤勞，為的是自己，但為了實現這個目標，必須先滿足他人。如同斯密深刻地指出的那樣，“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒師、面包師的恩惠，而是出自他們自利的打算?！崩汉屠粌H不沖突，還在平等交換中實現了完美的結合，閃耀著理性的光輝，如同有一只“看不見的手”在指揮著。
這只“看不見的手”便是市場，價格充當著那神奇的指揮棒，高效地協(xié)調著人們的意愿與行為。作為消費者，偏好不同不要緊，價格可以協(xié)調；作為生產者，成本不同也不要緊，價格也可以協(xié)調。價格之所以能勝任這一角色，是因為其可以發(fā)現并匯總分散的信息，這一優(yōu)勢是獨一無二的。解決了信息問題，激勵問題其實也就迎刃而解。
價格也有指揮不好的時候，這便是市場失靈，典型的場景是當有外部性存在時，政府這一“看得見的手”就需要來收拾局面，通過“命令”來進行協(xié)調。通常來講，“看得見的手”主要提供具有外部性的基礎設施與公共服務。但大蕭條、二戰(zhàn)及戰(zhàn)后的大規(guī)模重建，使得“看得見的手”的協(xié)調范圍極大地拓展了，無論是美國、歐洲、還是東亞的日本，民眾“勤勞的手”都可以清晰地感受到“看得見的手”的力量。
實事求是地講，“看得見的手”與“看不見的手”并不截然兩分，信息不對稱帶來的交易成本決定了其配置資源有效性的邊界，關鍵看哪只手可以讓民眾“勤勞的手”以一種交易成本節(jié)約的方式保持勤勞。公共政策在這“三只手”上跳舞，交易成本實際上便是那舞步挪動時的摩擦力，交易成本節(jié)約也理應成為公共政策科學性的標尺。
二、事件和觀念：舞者節(jié)拍的“快”與“慢”
黛安娜誠實而深刻地指出，“我們面臨的是無法避免的困境或妥協(xié)，沒有什么政策解決方案能夠永遠正確且放之四海而皆準”。換言之，在“三只手”上跳舞，只有進行時，沒有完成時，保持良好的節(jié)奏感就至關重要。真實世界中，公共政策之舞節(jié)拍的“快”與“慢”是事件與觀念的產物。
重大的危機事件往往能驅動公共政策快速的應激性轉向。兩次全球大危機加強了“看得見的手”的力量，大蕭條驅動了公共建設與社會保障大發(fā)展，2008年金融危機則推動了對金融監(jiān)管的反思與調整。但復盤來看，上述快速調整與危機應對所需的最優(yōu)的“快”相比，總還是慢一拍。這是因為，危機爆發(fā)后，“民粹主義、民族主義和經濟問題政治意識形態(tài)化”三大挑戰(zhàn)，使得公共政策決策者在應當采取行動的時候錯過時機。此外，斯密為“看不見的手”吹響號角，也是工業(yè)革命這一重大事件驅動的，此時政府這一“看得見的手”的諸多管制有利于既得利益者，而工業(yè)革命帶來的技術與社會的巨大變革呼喚更加高效的協(xié)調方式。
觀念是對因果關系的認知，其公共政策影響則是相對緩慢的，但往往更加牢固?！八枷胗^念散播出去的時間與它們支配行動的時間存在著間隔”，哈耶克認為，“通常會長達一代人的時間”。凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》的結尾也深刻地指出，“經濟學家以及政治哲學家之思想，其力量之大，往往出乎常人意料。事實上，統(tǒng)治世界者就只是這些思想而已。許多實干家自以為不受任何學理之影響，卻往往充當了某個已故經濟學家的奴隸”。實際上，大多數人30歲之后便很難接受新的觀念，所以公共政策決策者所依據的觀念不太可能是最新的。換言之，觀念隔代產生影響是常態(tài)，這一時代的公共政策，或許正好是受上一時代觀念影響的人成為決策者后的實踐。此外，觀念對公共政策的影響在很多時候是自上而下的，“一位巴黎的時裝設計師，雖然他的時裝只有少數幾個買家，但是卻能影響幾乎所有的流行時尚”，很多頂級智庫的政策研究報告往往也是先影響決策者的觀念，然后才可能對公共政策產生影響。
三、“助推”：公共政策科學中的藝術
基于理性與自利的行為，是傳統(tǒng)公共政策分析的基礎。然而，真實世界中，具體而真實的人對理性的偏離，有可能使個體決策產生的經濟后果偏離經典的效率框架。例如，明明知道下次站上體重秤時會后悔，仍然選擇在夜深人靜時大快朵頤，“理性人”的標準假設，并不能正確地預測并解釋這些“錯誤”的行為。
公共政策舞者的舞步，也需要隨之進化與迭代，基于大量心理學研究的行為經濟學及時地提供了良好的補養(yǎng)?！爸啤?，便是那進化后的舞步。行為經濟學根據一些經驗法則，對決策行為進行分類，如過度自信、厭惡損失以及錨點、框架效應的影響。錨點與框架效應，說白了就是“選項”的呈現方式會直接影響人們的選擇，塞勒等研究上述“錯誤”的行為的經濟學家因此獲得諾貝爾經濟學獎，這也是“助推”這一公共政策新舞步的理論基礎。
“助推”最著名的公共政策實踐，是將美國退休金儲蓄賬戶的默認選項改為“自動加入”，即以默認的儲蓄率、默認的投資方式加入退休金計劃，而不再需要員工額外填表來選擇儲蓄率與投資方式。在這一政策的“助推”下，新雇員的養(yǎng)老金計劃參與率提高了50%。這背后其實還是“交易成本”在起作用，對于普通民眾來說，填寫表格和敲定投資策略都令人生厭甚至生畏，需要付出不小的“交易成本”，而將加入退休金計劃設為默認選項則會容易很多。可見，“助推”理念用得好，公共政策之舞也就更加優(yōu)美。
以上這些閃閃發(fā)光的洞見，僅僅是《市場、國家和民眾》這本公共政策教科書中的幾個美麗的貝殼，這是同樣作為公共政策研究者的我拾出來的；更多的更美的貝殼，還需要意猶未盡卻又偏好各異的廣大讀者們自己去拾取。
（王瑞民，經濟學博士，國務院發(fā)展研究中心市場經濟研究所副研究員）
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