▲分民之牧 《舜典》：肇（始也）十有二州。 朱熹曰：“中古之地但為九州，曰冀、兗、青、徐、荊、揚(yáng)、豫、梁、雍，禹治水作貢，亦因其舊。及舜即位，以冀、青地廣，始分冀東恒山之地為并州，其東北醫(yī)無(wú)閭之地為幽州，又分青之東北、遼東等處為營(yíng)州，而冀州止有河內(nèi)之地，今河?xùn)|一路是也。” 咨十有二牧曰：“食哉惟時(shí)，柔遠(yuǎn)能邇，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而難（拒絕也）任人（包藏兇惡之人），蠻夷率服?！? 朱熹曰：“牧養(yǎng)民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不違農(nóng)時(shí)也，柔者寬而撫之也，能者擾而習(xí)之也，遠(yuǎn)近之勢(shì)如此，先其略而后其詳也，又言當(dāng)厚有德信仁人而拒奸惡，凡此五者處之各得其宜，則不特中國(guó)順治，雖蠻夷之國(guó)亦相率而服從矣。” 臣按：有虞之世分天下為十二州，每州設(shè)一牧以分治之，在內(nèi)則統(tǒng)之以四岳，亦猶百揆統(tǒng)在廷之庶官也。蓋帝王之治，內(nèi)外相維、大小相承，分而理之使其有條序而不亂，合而一之使其有統(tǒng)攝而歸一，所以為此者不過(guò)安養(yǎng)斯民而已。故舜咨十二牧首以民食為言，蓋以國(guó)之所以為國(guó)者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不違農(nóng)時(shí)，農(nóng)不失時(shí)則得以盡力田畝，而仰事俯育之有余，而公私咸給矣，不然，則非但民不得以為民而國(guó)亦不得以為國(guó)矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，茍非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏兇惡之人皆知所以拒而絕之，不使之得以預(yù)吾政臨吾民焉，雖有仁心仁聞而民不被其澤矣。是以人君為治必?fù)衲撩裰L(zhǎng)，而又使其長(zhǎng)擇其所用以分牧之人，一處不得其人則一處之民受其害，必?zé)o一處之不得其人，使家家皆有衣食之資，歲歲不違耕作之候，則家給人足而禮義興行，協(xié)氣嘉生，薰為太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。 《禹貢》：禹敷（分也）土（分別土地以為九州），隨山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，濟(jì)、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟揚(yáng)州，荊及衡陽(yáng)惟荊州，荊、河惟豫州，華陽(yáng)、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。 鄭樵曰：“州縣之設(shè)有時(shí)而更，山川之形千古不易，所以《禹貢》分州必以山川定疆界，使兗州可移而濟(jì)、河之兗州不能移，使梁州可遷而華陽(yáng)、黑水之梁州不能遷，是故《禹貢》為萬(wàn)世不易之書(shū)。后世之為史者主于州縣，故州縣移易而其書(shū)遂廢矣?！? 臣按：舜以前皆為九州，至舜乃肇為十二州，蓋禹治水敷土在肇十二州之前，時(shí)猶九州也。其后禹復(fù)并為九州，商因之，觀《左傳》所謂“昔夏之方有德也，九牧貢金”，及《商頌》所謂“帝命式于九圍”可見(jiàn)矣。 《周官》：內(nèi)有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。 蔡沈曰：“百揆無(wú)所不總者，四岳總其方岳者，州牧各總其州者，侯伯次州牧而總諸侯者也?！? 臣按：唐虞之世設(shè)百揆以統(tǒng)內(nèi)之庶官，設(shè)四岳以統(tǒng)外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又總以各牧之所上者以歸于百揆，此體統(tǒng)所以歸于一而不紊也。 《爾雅》：兩河間曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，漢南曰荊州，江南曰揚(yáng)州，濟(jì)河間曰兗州，濟(jì)東曰徐州，燕曰幽州，齊曰營(yíng)州。孫炎曰：“《爾雅》與《禹貢》《職方》皆不同，疑殷制?！? 《大雅嵩高》詩(shī)篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下復(fù)平，能建國(guó)、親諸侯，褒賞申伯焉。其首章曰：嵩高維岳，駿（大也）極于天。維岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。維申及甫，維周之翰（干也）。四國(guó)于蕃（蔽也），四方于宣。 朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于謝而尹吉甫作詩(shī)以送之，言岳山高大而降其神靈和氣以生甫侯、申伯，實(shí)能為周之楨干，屏蔽而宣其德澤于天下也?！? 臣按：人君建國(guó)以為國(guó)之楨干，實(shí)欲資之以為京師之屏蔽而宣布王者之德澤也。三代以前則列爵分土以為國(guó)家蕃翰，自秦罷侯置守，所以為國(guó)蕃翰者藩服州郡而已。 《春秋公羊傳》：自陜而東者周公主之，自陜而西者召公主之（隱公五年）。 朱熹曰：“文王辟國(guó)浸廣，于是徙都于豐而分岐周故地，以為周公旦、召公奭之采邑，且使周公為政于國(guó)中而召公宣布于諸侯?！背及矗宏?，古弘農(nóng)地，蓋在今河南陜州也。 《周禮》：職方氏掌天下之圖，乃辨九州之國(guó)使同貫利，東南曰揚(yáng)州，正南曰荊州，河南曰豫州，正東曰青州，河?xùn)|曰兗州，正西曰雍州，東北曰幽州，河內(nèi)曰冀州，正北曰并州。 劉彝曰：“乃辨九州之國(guó)使同貫利者，四方之人民好惡之不同，財(cái)用有無(wú)之不等，必周知其利害，貫而通之，使有無(wú)之相易也、善惡之相濟(jì)也，一天下之財(cái)用養(yǎng)天下之人民，謂同享其利焉?！? 臣按：古者言九州者有三，《禹貢》之冀、兗、青、徐、揚(yáng)、荊、豫、梁、雍，夏制也；《爾雅》之冀、幽、營(yíng)、兗、徐、揚(yáng)、荊、豫、雍，商制也；《職方》之揚(yáng)、荊、豫、青、兗、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、營(yíng)而無(wú)《禹貢》之青、梁，周有幽、并而無(wú)《禹貢》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡縣亦不異焉。夫以人君中天下而立定四海之民，萬(wàn)方如此其大也，四海如此其遠(yuǎn)也，億兆如此其眾也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非細(xì)析而總會(huì)之，分其肢而解其節(jié)，提其綱而挈其領(lǐng)，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、處處得其所哉？此古今為治者既分以州縣，必統(tǒng)以藩服，使其上下相承，彼此相維，以為久安長(zhǎng)治之基也。 《王制》：千里之外設(shè)方伯，五國(guó)以為屬，屬有長(zhǎng)；十國(guó)以為連，連有帥；三十國(guó)以為卒，卒有正；二百一十國(guó)以為州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帥、三百三十六長(zhǎng)。八伯各以其屬屬于天子之老，二人分天下以為左右曰二伯。 陳澔曰：“自陜以東周公主之，自陜以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯國(guó)也。八伯為八州之伯，二伯則天下之伯也?！? 徐自明曰：“先王眾建諸侯而設(shè)方伯、連帥之職，或以子男附庸之屬不能專達(dá)于天子，故貢賦、朝聘之?dāng)?shù)悉使之聽(tīng)命于牧伯，此特其一節(jié)耳。夫先王舉天下以封建諸侯而缺然，無(wú)所紀(jì)綱于其間則強(qiáng)弱有以相吞而大小無(wú)以相維，甚非經(jīng)久長(zhǎng)治之策也。蓋方伯、連帥之設(shè)所謂褒表功德，關(guān)諸盛衰，深根固本為不可拔者也，其所系大矣哉。” 臣按：先王之世封建之制行，故其中又設(shè)為方伯、連帥以監(jiān)臨而總督之，后世立為郡縣于其間，又分屬于各道，制雖不盡同而亦其遺意歟。 《漢地理志》：武帝開(kāi)地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰涼、改梁曰益，凡十三部：曰豫州（部潁川、汝南、沛凡三郡，梁、魯二國(guó)），曰冀州（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，趙、廣平、真定、中山、信都、河間凡六國(guó)），曰兗州（部陳留、山陽(yáng)、濟(jì)陰、泰山、東郡凡五郡，城陽(yáng)、淮陽(yáng)、東平凡三國(guó)），曰徐州（部瑯邪、東海、臨淮凡三郡，泗水、廣陵、楚凡三國(guó)），曰青州（部平原、千乘、濟(jì)南、北海、東萊、齊凡六郡，菑川、膠東、高密凡三國(guó)），曰荊州（部南陽(yáng)、江夏、桂陽(yáng)、武陵、零陵、南郡凡六郡，長(zhǎng)沙一國(guó)），曰揚(yáng)州（部廬江、九江、會(huì)稽、丹陽(yáng)、豫章凡六郡，六安一國(guó)），曰益州（部漢中、廣漢、武都、犍為、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡），曰涼州（部隴西、金城、天水、武威、張掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁門、上郡凡九郡），曰幽州（部勃海、上谷、漁陽(yáng)、右北平、遼西、遼東、玄菟、樂(lè)浪、涿、代凡十郡，廣陽(yáng)一國(guó)），曰交州（部南陽(yáng)、郁林、蒼梧、交、合浦、九真、日南七郡），曰并州（部太原、上黨、西河、朔方凡四郡）。 臣按：自漢以來(lái)分部牧民之始，漢十三部，部各有郡、國(guó)，郡天子親理，命守治之，國(guó)分封諸侯王，置相以為之治也。漢分天下為十三部而在關(guān)中者則屬司隸校尉部，京兆、扶風(fēng)、馮翊、弘農(nóng)、河內(nèi)、河南、河?xùn)|凡七郡，在征和以前司隸所統(tǒng)，亦有刺史察之，后乃除焉。今制分天下為十三布政司而兩京畿則直隸府部，亦此意也。 唐太宗貞觀元年，帝以民少吏多，悉并省之，因山川形便分為十道，曰關(guān)內(nèi)（古雍州之地，漢京兆、馮翊、扶風(fēng)、北地、安定、上郡及弘農(nóng)、隴西、五原、西河、云中之境）、曰河南（古豫、兗、青、徐之域，漢河南、弘農(nóng)、潁川、汝南、陳留、沛、泰山、濟(jì)陰、濟(jì)南、東萊、齊國(guó)、山陽(yáng)、東海、瑯邪、北海、千乘、東郡及梁、楚、魯國(guó)、東平、城陽(yáng)、淮陽(yáng)、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）、曰河?xùn)|（古冀州之域，漢河?xùn)|、太原、上黨、西河、雁門、代郡及鉅鹿、趙國(guó)、常山、廣平國(guó)之地）、曰河北（古幽、冀二州之域，漢河內(nèi)、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、漁陽(yáng)、右北平、遼西、真定、中山、信都、河間、廣陽(yáng)等郡國(guó)，又參有東郡、河?xùn)|、上黨、鉅鹿之地）、曰山南（古荊、梁二州之域，漢南郡、武陵、巴郡、漢中、南陽(yáng)及江夏等郡之地）、曰隴右（古雍、梁二州之域，漢天水、武都、隴西、金城、武威、張掖、酒泉、敦煌等郡）、曰淮南（古揚(yáng)州之域，漢九江、廬江、江夏等郡，廣陵、六安國(guó)及南陽(yáng)、汝南、臨淮之境）、曰江南（古揚(yáng)州南境，漢丹陽(yáng)、會(huì)稽、豫章、廬江、零陵、桂陽(yáng)等郡，長(zhǎng)沙國(guó)及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）、曰劍南（古梁州之域，漢蜀都、廣漢、犍為、越巂、牂牁、巴郡之地）、曰嶺南（古揚(yáng)州之南境，漢南海、郁林、蒼梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。 臣按：此后世因山川形便分道始此。 宋太宗分天下為十五路，仁宗析為十八路，神宗又析為二十三路，曰京東東西（東路今山東之濟(jì)南、青、登、萊四府，南直隸之邳州；西路今河南之歸德、睢二州及太康縣，山東之兗州府，南直隸之徐州）、曰京西南北（南路今湖廣之襄陽(yáng)府，隨、安陸二州，河南之南陽(yáng)府；北路今河南之河南、汝寧二府，許、鄭、陳、汝四州及孟、汜水、河陰三縣，南直隸之潁州，北直隸之滑、胙城二縣）、曰河北東西（東路今北直隸之大名、河間二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五縣，山東之東昌府，武定、德、濱三州；西路今北直隸之真定、順德、廣平、保定四府及?？h，河南之彰德、懷慶、衛(wèi)輝三府）、曰河?xùn)|（今山西之太原、平陽(yáng)二府，澤、潞、汾、遼、沁五州，陜西之葭州及吳堡、神木、府谷三縣）、曰陜西二路（永興軍路今陜西之西安、延安、慶陽(yáng)三府，河南之陜州，山西之蒲、解二州及平陸縣，湖廣之上津縣；秦鳳路今陜西之鳳翔、臨洮、鞏昌、平?jīng)鏊母?，河、岷、洮三州）、曰兩浙二路（西路今南直隸鎮(zhèn)江、常、蘇、松江四府，浙江之杭、嚴(yán)、嘉興、湖四府；東路今浙江之紹興、寧波、臺(tái)、溫、金華、衢、處七府）、曰淮南東西（東路今南直隸之揚(yáng)、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二縣，河南之永城、鹿邑二縣；西路今南直隸之鳳陽(yáng)、廬、安慶三府，河南之光州，湖廣之黃州）、曰江南東西（東路今應(yīng)天府及直隸之太平、池、徽、寧國(guó)五府，廣德州，江西之饒、廣信、撫、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、臨江、九江、南康、贛、南安九府，湖廣之興國(guó)州）、曰荊湖南北（北路今湖廣之武昌、漢陽(yáng)、岳、常德、德安、荊、辰七府，沔陽(yáng)、靖二州；南路今湖廣之長(zhǎng)沙、衡、永、寶慶四府，郴州，廣西之全州）、曰成都等四路（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安撫司；潼川府路今四川之?dāng)?、順慶二府，潼川、瀘、合三州及資、金堂、榮三縣；利州路今四川之保寧府、蓬州及龍州宣撫司，陜西之漢中府、階州及西河、成、文三縣；夔州府路今四川之重慶、夔二府及播州宣慰司，湖廣之施州衛(wèi)，貴州之思州府）、曰福建（今福建之福、泉、興化、漳、建、延平、邵武、汀八府）、曰廣南東西（東路今廣東之廣、肇慶、韶南、雄、惠、潮六府，廣西之富川、賀縣；西路今廣西之桂林、平樂(lè)、柳、慶遠(yuǎn)、潯、梧、南寧、太平八府，廣東高、雷、廉、瓊四府）、曰燕山府（今順天府及北直隸之永平府，易、隆慶、保安三州，山西之大同府，此地宋時(shí)屬遼金）。 臣按：自漢分天下為十三部，設(shè)部刺史，后改為州牧，唐分天下為十五道，宋始分為十五路，繼為十八路，后又析為二十三路，皆因山川形便設(shè)為藩服，以分統(tǒng)天下郡縣吏民。本朝內(nèi)有兩京，畿外有十三布政司，畿內(nèi)郡縣親領(lǐng)于六部，故曰直隸而有南北之分，惟兩京府南曰應(yīng)天、北曰順天，在天子輦轂下，與內(nèi)諸司相頡頏，不以直隸稱，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖廣、曰福建、曰廣東、曰廣西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陜西、曰山東、曰山西、曰貴州（國(guó)初止十二布政司，后革思州宣慰司，以其地并貴州升為布政司，永樂(lè)初平安南，又立交趾布政司，未幾罷之），其因山川分疆域，比前代尤為得中焉。臣嘗因是而通論之，天地之間而人生焉，天雖無(wú)所不包而地則必有遠(yuǎn)近，人君中天地而立為生民之主，民生近地者舉目而可見(jiàn)，聞聲而即至，百步之外則視有所不及矣，一里之外則呼有所不聞矣，是以人君必隨地勢(shì)之所至、民生之所在立為君長(zhǎng)以臨蒞保養(yǎng)之，由近而及遠(yuǎn)，用大而統(tǒng)小，自中而制乎外，合外以奉乎中。譬則人之一身焉，上必有首以為眾體之尊，自是而下分為肢體，肢體之下又有臂有指焉，上焉以衛(wèi)乎首，次焉以為耳目口鼻之用，外焉以修飾乎發(fā)膚，內(nèi)焉以承附乎臟腑，夫然則彼此應(yīng)援，血?dú)庵芰鞫簧淼闷浒惨?。人君于民何以異此？夫人君以一人之身雖曰居尊以臨卑，然實(shí)以寡而御眾，以理言固可以一人統(tǒng)，以勢(shì)言則不能以一人周也，是以為治者既建國(guó)立都以宅中圖治，又必隨地形因民俗眾為郡國(guó)邑里以分理之。然散必有所以聯(lián)之之方，分必有所以合之之處，于是乎又因山川之形便、據(jù)地理之總會(huì)，建為州牧方伯之職，以提綱而挈領(lǐng)、承流而宣化，使上之政教有所承傳以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上達(dá)。此唐虞三代之制皆有九州十二州之設(shè)，而漢唐宋之世因之而分部設(shè)道也歟。 以上論分民之牧 ▲詢民之瘼 《詩(shī)皇皇者華》其首章曰：皇皇（猶煌煌也）者華（草木之華），于彼原隰（高平曰原，下濕曰隰）。駪駪（眾多疾行之貌）征夫（使臣與其屬也），每懷（思也）靡及。其二章曰：我馬維駒，六轡如濡（鮮澤也）。載馳載驅(qū)，周（遍也）爰（于也）咨諏（訪問(wèn)）。 程頤曰：“遣使四方以觀省風(fēng)俗，采察善惡，訪問(wèn)疾苦，宣道化于天下，故為使者惟慮不能宣道也。” 朱熹曰：“此遣使臣之詩(shī)也。君之使臣固欲其宣上德而達(dá)下情，而臣之受命亦惟恐其無(wú)以副君之意也。使臣自以每懷靡及，故廣詢博訪，以補(bǔ)其不及而盡其職也。程子曰：‘咨訪，使臣之大務(wù)?！? 歐陽(yáng)修曰：“周詳訪問(wèn)以博采廣聞，不徒將一事而出也。” 輔廣曰：“每懷靡及者心也，諏謀度詢者事也，有是心則有是事矣。程子之意，蓋謂人君正以耳目不得與遠(yuǎn)民相接，故遣使以宣己意而通下情，為之使者豈可不咨訪以副君意哉？” 臣按：三代盛時(shí)既列爵分土以分牧于天下，而又特遣使臣循行四方，諏謀詢度以求民隱、察民瘼，此下民所以無(wú)隱情而王政罔有闕遺也歟。 《周禮》：撣人（主撣序王意以語(yǔ)天下）掌誦王志、道國(guó)之政事，以巡天下之邦國(guó)而語(yǔ)（諭說(shuō)也）之，使萬(wàn)民和悅而正王面（猶向也，使民心曉而正向王）。 鄭玄曰：“道猶言也，以王之志與政事諭說(shuō)諸侯，使不迷惑?！? 臣按：王者處九重之上，其去民也有千萬(wàn)里之遠(yuǎn)焉，王之心志所在，下人何從而知之哉？故設(shè)為撣人之官，巡邦國(guó)之內(nèi)，使之探王志之所在為之誦說(shuō)以曉諭夫天下之人，俾其在閭閻之下者如在殿陛之間，處萬(wàn)里之遠(yuǎn)者如在跬步之近，親聞?dòng)褚糁タ?，親面天威之嚴(yán)穆，上無(wú)隔絕之勢(shì)，下無(wú)阻閼之情。故凡一號(hào)令之頒、一政事之舉，莫不曉然于心、欣然于色而知上之人志向在此也，是以詔之無(wú)不信、行之無(wú)不從。 《禮記》：天子使其大夫?yàn)槿O(jiān)，監(jiān)于方伯之國(guó)，國(guó)三人。 方愨曰：“方伯專征于一方，其權(quán)實(shí)重焉，天子不可不大為之防。每國(guó)三人故謂之三監(jiān)，不使卿為之，止使大夫?yàn)橹砸?jiàn)天子之尊，雖使其大夫固足以制于方伯故也?！? 臣按：先儒謂方伯者天子所任以總乎外者也，又有監(jiān)以臨之，蓋方伯權(quán)重則易專，大夫位卑則不敢肆，此小大相維、內(nèi)外相統(tǒng)之微意。今制分天下為十三布政司，每歲遣監(jiān)察御史往巡其地，蓋得古人此意。 秦以御史監(jiān)理諸郡，謂之監(jiān)察御史。漢惠帝三年，遣御史監(jiān)三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監(jiān)者二歲更之，常以十月奏事、十二月還監(jiān)。其后諸州復(fù)置監(jiān)察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督察監(jiān)察御史。武帝元封元年，御史止不復(fù)監(jiān)。 臣按：御史之設(shè)于周而加以監(jiān)察之名則始于秦，而漢因之，蓋設(shè)此官以監(jiān)郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不復(fù)用監(jiān)，直至我朝，乃復(fù)遣監(jiān)察御史巡按天下藩服。 武帝元狩元年，遣謁者巡行天下，詔曰：“朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鰥獨(dú)或匱于衣食，甚憐閔焉。其遣謁者巡行天下，存問(wèn)致賜，曰皇帝使謁者賜縣三老孝者帛人五匹，鄉(xiāng)三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鰥寡孤獨(dú)帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失職，使者以聞，縣鄉(xiāng)即賜無(wú)贅聚。” 臣按：漢去古未遠(yuǎn)，所以惠賜元元者猶存古意，往往留意于孝弟力田、存恤其鰥寡孤獨(dú)，失職者得以敘復(fù)，冤枉者得以伸訴。至其末章所謂“縣鄉(xiāng)即賜無(wú)贅聚”，尤切中后世有司之弊。當(dāng)是之時(shí)，詔令之頒無(wú)有虛文，恩典之施皆有實(shí)惠，使者銜命所至，有如旱暵而得時(shí)雨也。 元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存問(wèn)鰥寡、廢疾，無(wú)以自振業(yè)者貸與之，諭三老孝弟以為民師，舉獨(dú)行之君子征詣行在所，詳問(wèn)隱處亡（無(wú)同）位及冤失職、奸猾為害、野荒治苛者，舉奏郡國(guó)有所以為便者，上丞相御史以聞。 臣按：漢世既有郡國(guó)守相以牧民，而又州設(shè)部刺史以監(jiān)之，然猶恐其守相之不得其人而部使者之不舉其職也，時(shí)遣在廷之臣分循天下，存問(wèn)無(wú)告、振貸貧困、伸理冤抑、舉用人才、黜陟官吏、考察吏治、觀覽風(fēng)俗。今制既歲遣御史出巡天下藩服而又時(shí)遣大臣巡撫，即漢人此意。 元鼎二年，又遣博士中等循行，詔曰：“仁不異遠(yuǎn)，義不辭難。今京師雖未為豐年，山林池澤之饒與民共之，今水潦移于江南，迫隆冬至，朕懼其饑寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行諭告，所抵無(wú)令重困吏民，有振救饑民免其厄者，具舉以聞?！? 臣按：博士之官，通經(jīng)學(xué)古者也，漢朝遣使分循天下，豈無(wú)理政事、司憲法之臣而必用儒生哉？蓋漢人本經(jīng)術(shù)以為治，其政法雖不能純?nèi)缛?，然猶有古人尚德不尚刑之遺意，故其詔書(shū)所下顓顓然多以教化仁政為言，略不及于法令征賦，此三代以后之治所以漢世為獨(dú)優(yōu)歟。 元封五年，置刺史掌詔六條察州，凡十三部焉。漢制，刺史以六條問(wèn)事，非條所問(wèn)即不省，一條強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)陵弱，以眾暴寡；二條二千石不奉詔書(shū)遵承典制，倍公向私，旁諂牟利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾刻暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條二千石選署不平，茍阿所愛(ài)，蔽賢寵頑；五條二千石子弟怙恃榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)；六條二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令。 臣按：漢每郡置刺史以六條察州，蓋漢郡最大其一郡可以當(dāng)今之布政司一，其刺史以六條問(wèn)事，所監(jiān)臨之州其官吏人民有犯在六條者即舉問(wèn)之，亦猶今以御史監(jiān)察天下藩臬也。然今制御史出巡一方，凡事無(wú)不在所省察，非若漢人非條所問(wèn)不省也；一歲一易，非若漢人居部九歲也。蓋天下之事幾無(wú)窮，人情之變?cè)p不一，限條而問(wèn)則所遺多矣，況人之相與久則玩，玩則狎，狎則法有不能盡行者矣。此我朝遣御史監(jiān)察天下藩服，每歲一易焉而無(wú)事不在所問(wèn)，蓋得中制而萬(wàn)世所當(dāng)法者也。 宣帝詔曰：“朕惟耆老之人發(fā)齒墮落，血?dú)馑ノ?，亦亡（無(wú)同）暴虐之心，今或罹文法拘執(zhí)囹圄，不終天命，朕甚憐之。自今以來(lái)，諸年八十以上，非誣告殺傷人，佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下，存問(wèn)鰥寡，覽觀風(fēng)俗，察吏治得失，舉茂材異倫之士?！? 臣按：宣帝遣使赍此詔循行天下，專以耆老犯法為言，至末乃及存問(wèn)鰥寡、覽觀風(fēng)俗、察吏治得失、舉茂材異倫之士，蓋宣帝雖以勵(lì)精嚴(yán)察為治，然所舉行者皆仁厚之政，此則漢人之家法也。 元帝初元元年，詔曰：“間者地?cái)?shù)動(dòng)而未靜，懼于天地之戒不知所繇。方田作時(shí)，朕憂蒸庶之失業(yè)，臨遣光祿大夫褒等十二人循行天下，存問(wèn)耆老、鰥寡、孤獨(dú)、困乏失職之民，延登賢俊，招顯側(cè)陋，因覽風(fēng)俗之化，相、守二千石誠(chéng)能正躬?jiǎng)诹?，宣民教化以親萬(wàn)姓，則六合之內(nèi)和親庶幾乎無(wú)憂矣?！? 又建昭四年，詔曰：“朕承先帝之休烈，夙夜栗栗，懼不克任。間者陰陽(yáng)不調(diào)，五行失序，百姓饑饉，惟蒸庶之失業(yè)，臨遣諫大夫博士賞等二十一人循行天下，存問(wèn)耆老、鰥寡、孤獨(dú)、乏困、失職之人，舉茂材特立之士，相將九卿其帥意毋怠?！? 臣按：元帝此二詔皆是因?yàn)?zāi)異遣使循行天下也，其后成帝建始三年遣諫大夫林、鴻嘉元年遣諫大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、綏和二年遣光祿大夫，亦皆是因?yàn)?zāi)異而遣使問(wèn)孤老、錄冤獄、蠲逋貸、閔疾苦、舉幽隱、除貪暴，免被災(zāi)者租賦，給疫死者棺錢，凡此皆仁者之政。人君居富貴安樂(lè)之地而知畏天災(zāi)、悲人窮，則必兢兢戒謹(jǐn)，不敢少有恣肆，是以天雖災(zāi)而不災(zāi)，人雖苦而不苦，含齒戴發(fā)之民，窮山絕塞之外，茅檐草屋之下，咸知有生之樂(lè)，惟恐死亡及之，雖驅(qū)之為亂有不屑者矣。是何也？下之人咸知上之人不我忘也，知上之人不我忘咸思所以尊其君、親其上矣。 成帝綏和元年，何武奏曰：“《春秋》之義用貴理賤，不以卑臨尊，刺史位下大夫而臨二千石，輕重不相準(zhǔn)，請(qǐng)罷刺史更置州牧，以應(yīng)古之制?！弊嗫?。乃更刺史為州牧，秩真二千石，位次九卿。 哀帝建平二年，朱博又奏曰：“漢家立置郡縣，部刺史奉使典州，督察郡國(guó)，吏民安寧。故事，居部九歲舉為守相，其有異材功效著者輒登擢，秩卑而賞厚，咸勸功樂(lè)進(jìn)。今增秩為牧，以高第補(bǔ)九卿，其中材則茍自守而已，恐功效陵夷，奸軌不禁，臣請(qǐng)罷州牧置刺史如故?！蹦藦?fù)以為刺史。 臣按：漢部刺史十三人，秩六百石，專以六條察二千石，其職卑故已不敢自恣，其權(quán)重故人不敢慢忽，上之人以此使人使之激昂而自?shī)^也。何武之奏但知以貴理賤、不以卑臨尊為《春秋》之義，而不知義有常經(jīng)而權(quán)則無(wú)常勢(shì)也。人君操天下之大權(quán)以鼓一世之士民，而振舉萬(wàn)事之機(jī)要，使利不顓于一人，害不及于眾庶，勢(shì)不偏于一隅，非有微權(quán)不可也。漢人立部刺史以六百石吏察郡國(guó)二千石守相，蓋得此意。朱博之論蓋近之，而何武輩不足以知此也。今制，布政使從二品，都指揮使正二品，按察使正三品，知府正四品，知州從五品，而監(jiān)察御史之品僅與知縣同，繡衣一出，山岳動(dòng)搖，愊車一臨，郡縣奔走，而藩服大臣亦莫不趨承稟令，蓋得漢人立部刺史之微意也。 順帝漢安元年，遣杜喬、周舉、周栩、馮羨、欒巴、張綱、郭遵、劉班分行州郡，表賢良、顯忠勤，其貪污有罪者，刺史二千石驛馬上之，黑綬以下便輒收舉。 臣按：漢順帝遣此八使者分行天下，顓以考察守長(zhǎng)為事而不及于民，然去貪污之吏即所以安窮困之民也。 唐太宗遣杜淹巡關(guān)內(nèi)諸州，出御府金贖貧民男女自賣者還其父母，其后又遣褚遂良等二十二人以六條巡察四方，黜陟官吏。 臣按：唐太宗遣使關(guān)內(nèi)，又分遣使巡四方，所遣者乃杜淹、褚遂良輩，皆極一時(shí)之選者也，此貞觀之治所以為有唐一代之盛也歟。 德宗時(shí)，遣黜陟使庾何等十一人行天下，陸贄說(shuō)使者請(qǐng)以五術(shù)省風(fēng)俗、八計(jì)聽(tīng)吏治、三科登俊乂、四賦經(jīng)財(cái)實(shí)、六德保罷瘵、五要簡(jiǎn)官事。五術(shù)曰聽(tīng)諍誦審其哀樂(lè)，納市價(jià)觀其好惡，訊簿書(shū)考其爭(zhēng)訟，覽車服等其儉奢，省作業(yè)察其趣舍。八計(jì)曰計(jì)戶口豐耗以稽撫字，視墾田贏縮以稽本末，視賦役薄厚以稽廉冒，視案籍煩簡(jiǎn)以稽聽(tīng)斷，視囚系盈虛以稽決滯，視奸盜有無(wú)以稽禁御，視選舉眾寡以稽風(fēng)化，視學(xué)校興廢以稽教導(dǎo)。三科曰茂異，賢良，干蠱。四賦曰閱稼以奠稅，度產(chǎn)以衰（與差同）征，料丁壯以計(jì)庸，占商賈以均利。六德曰敬老，慈幼，救疾，恤孤，賑貧窮，任失業(yè)。五要曰廢兵之冗食，蠲法之撓人，省官之不急，去物之無(wú)用，罷事之非要。 臣按：陸贄以五術(shù)、八計(jì)、三科、四賦、六德、五要說(shuō)當(dāng)時(shí)黜陟使，自古遣使巡撫之條目蓋莫詳焉。然此等事固非一人所敢專，亦非一時(shí)所能成，盍聞諸朝，俾述于詔，條錄為事比，頒之天下，使世世遵守而臨當(dāng)遣使按文考驗(yàn)，以為刺舉勸懲之實(shí)。夫然，吏治庶其修舉，民生得以安富乎。 宋仁宗時(shí)，蔡襄言：“人主宅中國(guó)，居法宮而使幽遐異域、風(fēng)謠習(xí)尚、冤隱沈抑無(wú)一不陳于前者，托聰明于臣下故也。人主知其所托之難，明賞罰以馭之，賞罰既明則臣下不敢蔽欺而聰明無(wú)所壅也。今天下之俗，至有鉅室富家兼并貨財(cái)，作為奢靡，超逾法制，交通大吏，欺轢愚弱，而貧者父子轉(zhuǎn)流，闕養(yǎng)生送死之具，不幸孤獨(dú)廢疾，不得終其天年。州縣吏視而不能掩遏豪猛，矜哀窮厄，而又侵牟漁奪，不識(shí)休已，或愚繆昏耄，無(wú)所是非，或依倚權(quán)勢(shì)，壞裂公法，其焯然有狀可指數(shù)也。監(jiān)刺之官大率以寬紓含隱為良，既發(fā)一奸贓，眾輒指目以是，須其自敗乃始糾擿，或有所私慮，垂敗之人亦加意覆藏，使得脫去，其蔽蒙如此，監(jiān)司之設(shè)僅與無(wú)同，吏之茍偷姑息浸以成俗。頃年遣使安撫諸郡，比其還奏，薦舉雖多而蠹暴不察、惡吏不除、窮民不恤，有使之出不如無(wú)出之愈。伏惟陛下垂意生民，方使者之行幸，嚴(yán)賜告諭令其畢力推揚(yáng)德音以致于下，究悉利害，庶有補(bǔ)于政治，勿徒使郡縣供具，吏民遮列道途，迎候往來(lái)，重為此紛擾也?！? 臣按：襄繼言：“古之遣使皆務(wù)恤窮民、除惡吏、舉材能、收滯逸而已，請(qǐng)令使者所至之郡存問(wèn)鄉(xiāng)里，其孝行著聞及年八十九十以上鰥寡、篤疾，依漢故事量予布帛，即貧無(wú)所養(yǎng)而有男女僦傭于人，償其余直而追還之，若為僧尼，僧年四十、尼年三十以下并除其籍而歸養(yǎng)，更無(wú)此等子孫，官給糇糧，責(zé)任親黨鄰里養(yǎng)之以沒(méi)其齒，孤獨(dú)者戒敕所養(yǎng)之家務(wù)全其生，冤結(jié)無(wú)告使者擇吏而治其曲直，力行篤學(xué)，衰老淪滯，表之以勸風(fēng)俗?？たh吏治績(jī)可稱，條列其狀顯褒其尤者，貪墨腥聞，即令責(zé)詢，材不任職于其職之相倫者易之，或雖潔廉而違法慘刻及年七十已上昏老而不知退者，咸以名聞，愿一切罷之，其官吏貪墨，因使摘發(fā)，監(jiān)司之官素所不糾隨而坐之，即使者不糾，異日傾敗事在使者循行已前，并使者坐之?！毕逯匀绱祟愓?，非但在宋時(shí)可行而已也。 慶歷中，歐陽(yáng)修言：“天下之事積弊已多，如治亂絲未知頭緒，欲事事更改則力未能周而煩擾難行，欲漸漸整緝則困弊已極而未能速效。如欲用功少為利博及民速于事切，莫若精選強(qiáng)干朝臣十許人分行天下，盡籍官吏能否而升黜之。” 臣按：修奏乞特立按察之法，于內(nèi)外朝官自三丞以上至郎官中，選強(qiáng)干廉明者為諸路按察使，請(qǐng)令進(jìn)奏院各錄一州官吏姓名為空行簿以授之，使至州縣遍見(jiàn)官吏，其公廉勤干明著實(shí)狀，及老病不才顯有不治之跡，皆以朱書(shū)之，又有中材之人，別無(wú)奇效亦不至于曠敗者，以墨書(shū)之，又有雖是常材能專長(zhǎng)于一事，亦以朱書(shū)別之，使還具奏，則朝廷可以坐見(jiàn)官吏賢愚、善惡，不遺一人。修上此議，朝廷重于特遣使，惟詔諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使兼按察。修又言：“臣之議本欲使者四出，使天下悚然知朝廷賞善罰惡之意，按文責(zé)實(shí)以救民急病，如漢之刺舉、唐之黜陟使之類。蓋人君之治天下如農(nóng)夫治田，不可一概也，久荒之地必先芟辟，然后以時(shí)耘耨，特遣之使如久荒而芟辟也，轉(zhuǎn)運(yùn)兼按察乃以時(shí)而耘耨者爾?！背几`惟今日之制，天下分為十三布政司皆設(shè)按察司，而又歲遣御史一人巡按，或三年、五年又遣廷臣一員巡撫，誠(chéng)能舉蔡襄、歐陽(yáng)修所言于宋者以行于今，其清吏治、除民害、恤民窮，是亦固邦本之大助也。 以上論詢民之瘼